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劉容真|台灣最美的風景是…?①人權法的平等與不歧視

近年來歧視爭議屢屢登上新聞版面:如熱門賀歲片電影情節對白設計立委質詢用語不當、餐廳菜單明擺著的區別;而我們生活周遭也充斥著各種深入人心,厭女仇男恐同自以為幽默,認真還說你輸了的鄉民用語。到底歧視是什麼?有那麼嚴重嗎?(就是有。)本文分成上下兩篇,第一集來看在國際人權法之下,我們應該如何理解平等/不歧視?國家該怎麼做?第二集我們就能討論:到底國家有沒有義務要立反歧視專法?立了專法我們就不會變成川普了嗎?

人權公約說不清楚的歧視

締約國承允尊重並確保所有境內受其管轄之人,無分種類、膚色、性別、語言、宗教、政見或其他主張民族本源或社會階級、財產、出生或其他主張民族本源或社會階級、財產、出生或其他身分等等,一律享受本公約所確認之權利。(兩公約共同第2條第1項)

 

為加速實現或實現身心障礙者事實上的平等而需要採取的具體措施,不應當視為本公約所指的歧視。(身心障礙者權利公約第5條第4項)

觀察大多數的人權公約,我們會發現在公約結構上,都會在列出個別權利和國家義務前,設下權利保障的不歧視條款,例如兩公約的共同第2條第1項。或者像是身心障礙權利公約特別將實質平等(substantive equality)的概念,規範在第5條的不歧視條款中。這樣的立法方式,也再度確立權利的平等享有,是人權保障的一般性原則。

但有趣的是,公政公約本身既沒有對「歧視」做出定義,也沒有明白說明歧視的內容。然而,這正是國際人權法文件的特色:

使用描述性文字,或乾脆不加以描述,使監督機關後續得以做出因應時代解釋,同時也給予締約國自行認定的空間,以達到保障範圍的最大化。

事實上,人權公約在乎的是人的權利與國家的義務(垂直關係):透過確認人享有權利,而國家應致力確保人享有權利。至於不同社會文化脈絡下,個人與個人之間(水平關係),刻板印象、偏見以及歧視現象與社會結構的互動,則是國家保障權利時應考慮的因素,故這些因素通常不會呈現在公約文字上。

歧視是基於分類原因,對群體的不合理的差別對待

儘管標竿性的公政公約沒有定義歧視,但我們可以透過其他公約,好比消除一切形式種族歧視公約、消除對婦女一切形式歧視公約,理解人權法的歧視為:

基於特定分類方式而區別、排斥、限制或優惠特定群體,這樣的分類的目的/效果導致權利不能被平等享有。(公政公約第18號意見書)

較為常見的分類方式有:性別、性別認同與性傾向、身心障礙、疾病、種族、地域、宗教、文化、外貌、年齡與身體。當然,不能說所有的區別待遇都是歧視,但是正如公政公約第18號意見書所言,國家必須要注意,任何區別都應是合理而客觀的,並且是為了達成公約容許的目的。

公約容許的目的,則依各不同權利而異。以宗教行為(例如伊斯蘭婦女穿戴頭巾)為例,國際人權法對於宗教自由的保障核心爲思想自由(內在信仰自由),不允許國家以任何方式限制剝奪;而表現內在信仰於外的(宗教)行為,則容許國家予以適當限制。

國家應該採取一切措施確保權利的平等享有

首先,就公約權利的平等不歧視原則,兩公約要求國家在履行各有關條文時,應盡力確保權利的平等享有。公約本身,內建了一些平等保障的方式,並賦予締約國義務。例如言論自由的保障,公政公約特別將平等原則納入,作為言論自由與平等不歧視有所衝突時的依據,第20條第2項要求國家應以法律禁止鼓吹種族、民族或宗教仇恨的主張。1

而在公約明文國家義務之外,各締約國當然可以,人權法也鼓勵國家採取其他措施自行決定、執行平等保障的措施。同樣以言論自由為例,各國可透過多元文化教育政策的執行,確保每個人享有言論自由的同時,不會構成對他人的歧視。

另外,很多國家都有機會平等法,或在憲法中設有平等權利保護。然而歧視結果(特定類別的人受到排除的結果)有時是由私人機構所造成。這種時候此時國家應採取適當的積極行動,以杜絕歧視持續的社會條件.例如台灣的性別工作平等法,就規定無論公私立機關,雇主不得因性別或性傾向而採取差別待遇。

或是更進一步,採取優惠性差別待遇(Affirmative Action),也就是為了解決社會結構性因素所造成對特定群體的較次待遇或是排除結果,而採取臨時性的優惠性措施。例如台灣為了解決女性或是原住民參與公共事務比例較少的情形,而有立院保障席次的設計。2

不要忘記經濟社會文化權利!

平等/不歧視,不僅僅是人權保障的一般性原則,而適用於所有公約所涵蓋的權利而已。公政公約第26條規定法律面前人人平等:即使非公約權利,每個人均有權受到法律的有效平等保障、免於受到任何原因的歧視。

本條將人權普世平等的性質,明文列為基本人權,即使非(公政)公約所涵蓋之權利,各締約國亦有義務使其管轄範圍內之個人平等享有權利,這其中當然包括經濟社會文化權利!即使人權法容許經濟文化權利的非核心內容,可以依照各個國家的社會發展條件,逐步符合公約標準;但絕不能有不平等、歧視的狀況。

經濟社會文化權利受到國家普遍忽視的現象,正是人權學者一再重申並連結公政權利與經社文權利的原因。好比這次國際審查會議前,審查委員特別在公政公約問題清單第75點,詢問經社文權利受平等保障的程度如何,審查會議中討論到反歧視法進度時,亦相當關心原住民的文化認同權利,及偏鄉醫療照護情形。

回過頭來,其實台灣的憲法,跟大多數國家相同,提供了公政權利不容忽視的保障基礎。並且也和公政公約有相似的設計:憲法首先在第7條表明權利的平等享有,而在第22條亦言明憲法保障其他非列舉的自由與權利。然而,就和大多數自栩人權保障名列前茅的國家相同,在實際釋憲操作上,利用憲法第22條非列舉基本權的設計,將經社文公約權利解釋為受我國憲法保障的權利,卻不是那麼理想。試問若連經濟社會文化權利都遭否定,遑論平等不歧視的權利保障?!3

參考資料與延伸閱讀

UNHRC ,公政公約第18號意見書

W. Robert Gray, The Four Faces of Affirmative Action – Fundamental Answers and Actions, Greenwood Press (2001), pp.32-40

廖元豪,馴化並面對族群歧視—為制定「族群平等法」而倡議,月旦法學雜誌100年2月,頁38-50

溫麗圜,居住正義仍路遙?- 兩公約作為公法上請求權基礎之探討,全國律師月刊103年6月號

翁燕菁,適足居住權的可裁判性,全國律師月刊104年1月

王鼎棫,華光社區的迫遷安置,難道是種恩賜,而非權利?,法律白話文

 

頁首圖片:普普

  1. Any advocacy of national, racial or religious hatred that constitutes incitement to discrimination, hostility or violence shall be prohibited by law.
  2. 關於優惠性差別待遇的合理性,近年來爭議日多。主要是針對它作為一個賦權(empowerment)手段,是不是真的有實效(弱勢者到底可不可以藉此而扭轉社會參與的弱勢狀態),或是反而加深歧視的社會結構因素(也就是加深弱勢者僅能仰賴優惠性措施的印象)。另外,論者也依實質平等原則,對已不具弱勢狀態的優惠措施,提出造成逆向歧視(Reversed Discrimination)的質疑。舉美國的種族(有色人種)入學配額為例,由於教育向來被認為是翻轉社會地位的手段,故美國自80年代起,便在聯邦及各州設有種族配額入學的規定,然而種族歧視成因良多,在無法有效驗證入學配額能普遍提升有色人種社會地位,乃至更進一步造成各色人種之間配額分配不公爭議,以及不具優勢地位白人(例如貧困的白人)反受逆向歧視的主張日多,近年來許多學校便取消這種政策,而法院支持學校作法的案例也越來越多。
  3. 例如在實務上,最高行政法院103年第1次庭長法官聯席會議決議將人權公約規定,依有無「明確規定」區分為二,決定公約權利能不能請求的判斷標準。行政法院即依此否定了居住權,而釋字709則利用更為具體的財產權,間接迴避了居住權受我國憲法保護的相關爭議。
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