李柏翰|從越界者眼中看見國際人權法的極限:難民與無國籍人

去(2016)年6月筆者有個機會到德國Dresden小城旅行,某天下午在象徵德國與敵國和解的聖母教堂旁吃飯,卻成了整趟旅行中最如坐針氈的一餐,椅子還沒坐熱,就看到一票示威群眾,高舉著「人權不包括回教教法」、「歐盟快完蛋了」、「難民不受歡迎」等標語。

後來追蹤之下,發現他們是「抵制西方伊斯蘭化歐洲愛國者」(PEGIDA),這是一股自德國興起的一支歐洲右派民粹主義的政治行動組織,高分貝支持歐盟解體,將「反難民」視為良好公民焦慮情緒的正常能量釋放

種族主義合理化了生命政治經濟中的死亡功能,透過(適者生存)的原則──即他者的死亡得以使一個人成為生物意義上的強者,只要後者屬於特定種族、人群的成員,只要後者是由複數所組成的「單一」中的一份子。──傅柯,《必須保衛社會》(2003,頁258)

難民最早是用來形容受到天主教會壓迫,在目睹1572年8月23日的聖巴托羅繆大屠殺後出走法國的胡格諾派教徒(Huguenots,喀爾文改革宗的一支),而路易十四在1685年為一統宗教而頒布的《楓丹白露敕令》更是迫使新教徒大舉遷出的最後一根稻草。

François Dubois所繪,雖然他並未目睹這場屠殺,但在畫中描繪了Gaspard de Coligny屍體被懸掛窗上。

後來一戰爆發後,這個詞被拿來形容逃出法蘭德斯地區(包括今天的法國北部和荷蘭南部部分地方,被認為是一戰時最慘烈的戰場)、被各國收留的逃難者;因此,為了過上好生活而出走的人逐漸從「一個逃離家鄉的人」轉變成「一個尋求庇護的人」。

2016年8月21日巴西奧運落幕了。當時國際奧委會從聯合國難民名單中選出十名體育健將集訓,「以希望為名」組成了一支難民奧運代表隊;雖然最後沒有獲得任何獎牌,但也讓國際媒體聚焦在難民問題上。

如果對這件事沒什麼印象,那你想像中的難民是什麼面貌──是巴基斯坦大規模強行驅趕的阿富汗人、被視作中國公民而遭瑞士拒絕難民身份的流亡藏人、美國七國移民禁令下的敘利亞和伊拉克難民,還是逃離緬甸和孟加拉而流離失所的羅興亞族

難民問題似乎離台灣人非常遙遠?其實不然,在台灣歷史上,有很多「被消失」於社會目光的逃難者和流離失所的人;也曾經有人因為台灣尷尬的國際地位,而連帶「被成為」難民的。然而,躺在立法院十幾年的《難民法草案》去年7月14日才通過內政委員會的初審

為什麼我們會需要判斷:誰是難民、誰有資格尋求庇護、誰能取得居留或公民權呢?從這一連串問題出發,我們可以察覺到想像中的「族群一致性」就是驅離也是拒絕異己的理由;但是國際法束手無策,為什麼呢?因此,本文想來談談國際法與這些越界者(難民與無國籍人)之間的恩怨糾葛。

國際法想像中的「難民」

早在1948年的《世界人權宣言》第14條就已經規定:「人人為了避免迫害,有權利在他國尋求並享受庇護。」相應地,國家對於難民的保護義務主要有兩大原則,即「不得把人驅回迫害」(non-refoulement)與「各國通力合作幫助落難者」。

「跨越『國界』尋求庇護」深遠影響了二戰後的國際難民法──尤其是1951年7月28日聯合國難民與無國籍人地位全權代表會議通過的《關於難民地位公約》(Convention Relating to the Status of Refugees)。

該公約原本的範圍很小,只處理二戰所造成歐洲地區內的難民,因此有其時間上(不適用於1951年1月1日之後產生的難民)和空間上(不適用歐洲地區外的難民)的限制。此外,國籍是個重要的判斷標準──只有當一個人的「全部國籍國」都不保護他時,才算難民

於是後來聯合國又於1966年11月18日通過了《關於難民地位議定書》(Protocol Relating to the Status of Refugees),主要目的就是將公約範圍擴大到全球,且不受時間限制;因此,當今法律中的「難民」是:

所有因有正當理由畏懼(由於種族、宗教、國籍、屬於某一社會團體或具有某種政治見解的原因)而留在其本國之外,並且因該項原因而不能或不願受本國保護的人;或者不具有國籍並由於上述理由而留在他以前經常居住國家以外,現在不能或者由於上述畏懼不願返回該國的人。

這放寬但仍顯狹隘的定義中,有幾件值得注意的事:1

(一)只有「種族、宗教、國籍、社會團體、政治見解」才被視為迫害的正當理由,因此:2011年索馬利亞大饑荒、2017年南蘇丹大饑荒、因氣候變遷而面臨生存危機的島國「氣候難民」,都不被視為難民(參見紐西蘭最高法院2015年針對吉里巴斯Ioane Teitiota申請庇護案的判決,最後因不符合難民公約的定義,而駁回申請案)。

(二)包括外國與無國籍人,而因天災人禍被迫逃離家園但受困國內的人無法成為難民,因此:國際社會管他們叫作「境內流離失所者」(如敘利亞、土耳其境內的庫德族);雖然聯合國難民署於1998年提出了《境內流離失所問題指導原則》(Guiding Principles on Internal Displacement),但欠缺法律效力,故各國政府(有時即迫害者本身)極可能根本不屑一顧。

(三)在沒有選擇而流離失所的情況下,庇護「才」是人權,國家才產生「給予庇護」的義務,因此:性少數逃離擁有恐同法規的社會,想申請庇護可能遭到拒絕。比如來自烏干達、塞內加爾和獅子山的同性戀者的庇護申請遭拒,理由是「那是可藉由隱藏身分而躲避壓迫的」;後來歐洲人權法院於2014年的判決,否定了這個理由的正當性。2

奧運史上首支難民代表隊

由上面的討論可以發現,在難民保護框架中,雖然各國被要求給予適當庇護──包括基本人權的滿足──但實務上,但「難民認定」落在各國的權限中,除了特殊情況聯合國難民署會適時介入外。

「無國籍人」的例外存在

難民問題背後還有個更深遠的問題:國家主權與非本國人的人權,孰高孰低?非本國人包括外國人與「無國籍人」。2015年有則新聞舉世矚目:因為部份歐盟國家並未有效履行《聯合國兒童權利公約》,使得不少敘利亞難民在歐洲出生的後代可能成為一整代的無國籍兒童

根據敘利亞國籍法的規定,只有男性可以傳承公民身份。因此,不少逃亡到歐洲的難民婦女,要是其丈夫或伴侶死亡或失蹤,新生子女無法因母親獲得敘利亞國籍。這也不是特例,事實上,在緬甸和孟加拉,兩國政府都不承認羅興亞穆斯林後裔的國籍。

然而,根據《聯合國兒童權利公約》第七條的規定:3

兒童出生後…有獲得國籍的權利,以及盡可能知道雙親是誰,並受到雙親照顧的權利(第一項);締約國應依其本國法及有關國際法文書所承擔之義務予以確保這些權利,尤應注意兒童無國籍的情況(第二項)。

關於個人取得國籍/公民資格的方式,各國規定大不同,可能包括在某國領土上有出生記錄、是另一個公民的後代、或也可通過與一名該國公民結婚後入籍;在該國居留達到規定時間後,或因其他特殊原因也可能可以入籍。4

《透明的小孩:無國籍移工兒童的故事》封面

國籍(nationality)首次有英文文字記錄是在1691年,從法文字nationalité來的,字源是拉字文的nātio,意思是「民族、族群」。因此,國籍是作為一個民族或族群成員的標籤,也是自己人或其他人辨識你的方法。這也是為什麼《世界人權宣言》第15條會把國籍視為人權。

就算一個人幸運找到暫時棲身處,仍可能享受不了許多專屬「有國籍人」才有的權利和福利,譬如合法工作、結婚公證、財產登記、投票、社會保險等。也就是說,國籍(對外)/公民資格(對內)幾乎是一個人安身立命的門檻──但它們卻也是國家「授予公民資格」的權利,是不容干涉的內政事務。

目前有兩份國際公約關注無國籍問題,但批准數都很少,包括1954年的《關於無國籍人地位公約》(Convention relating to the Status of Stateless Persons),主要內容是要求人權與基本自由的「國民待遇原則」,但以公民資格為基礎的政治權利與社會福利等問題懸而為決。

另一份是1961年通過的《減少無國籍狀態公約》(Convention on the Reduction of Statelessness),重申了出生地或雙親國籍原則,也反面確認了「國家賦予國籍的絕對主權」──可以例外允許無國籍狀態──因此像2007年間尼泊爾為兩百多萬人授予公民證書是可遇不可求的。

受到2014年9月召開的「無國籍問題全球論壇」(Global Forum on Statelessness)的啟發,聯合國難民署於同年11月啟動了一項全球「終止無國籍狀態」計畫,希冀在2024年前完全終結這個問題,也請求各國政府高抬貴手行行好。

台灣歷史中的「越界者」

事實上,在台灣也有一群受困於「屬人主義」的移工小孩,一出生就成為滯留台灣的無國籍兒童。在台灣,無國籍兒童或少年可以依《兒童及少年福利與權益保障法》第22條的規定,會同戶政、移民主管機關,辦理戶籍登記或居留許可,而在完成登記手續之前:5

其社會福利服務、醫療照顧、就學權益等事項,應依法予以保障(第二項)。

台灣的歷史長河中也出現過許多「難民」,比如1955年從浙江逃至台灣的「大陳義胞」、1976年「仁德」及「海漂」專案接收的越南和中南半島難民。62014年時,政府也曾以專案許可方式,讓2004到2007年間抵達台灣並申請政治庇護的法輪功教徒和五名中國政治異議人人取得居留權。

此外,還有許多來自尼泊爾或印度的泰緬孤軍後裔無國籍藏人,透過《入出國及移民法》和《國籍法》修法,終於可以在台安置,但過程中猶如人球遭各種「依法行政」的藉口刁難;而金門守軍槍殺「越南船民」的三七事件,則是不曾進入「轉型正義」的議程中。

1987年的三七事件,小金門守軍射擊亳無武裝的越南難民船。

除了傳統的政治難民和無國籍人之外,因為台灣對性/別少數不夠友善,加上國際地位特殊,也曾經製造過性/別難民。比如2012年取得台北醫學大學的獎學金來台灣唸書、原哥倫比亞籍的Eliana Rubashkyn(改名前是Luis Rubashkyn)。

Eliana原是一名雙性人,出生時「被決定」為男性,在台求學時,因性別認同為女人決定進行性別重置。正在接受荷爾蒙替代療法的他,因為外型出現明顯轉變,所以移民局要求他更新護照,否則無法繼續居留、就學。

由於哥倫比亞貿易推廣局已於2002年年底撤館,他只好在2014年9月去了最近的駐香港領事館,然而因外形與證件照不符而「被拒絕承認」哥國國籍。當時他向港、台申請庇護,但由於台灣沒有難民法、香港沒批准難民公約的情況下,求助無門。

不僅被拘留多時,他在機場醫院都受到嚴重羞辱與性騷擾。所幸當地人權組織與聯合國難民署介入,幫助他取得難民資格,並最後獲紐西蘭接受、取得居留權。一場想來簡單的換護照之旅,讓他一夕間失去國籍、學位和尊嚴。

這個事件提醒了我們難民法的重要性,而且難民認定只包含種族、宗教、國籍等判斷要件顯然是不足的。根據《難民法草案》第3條的規定,將來可以向內政部申請難民認定的條件雖考慮到了氣候難民的情況,但仍沒有性/別難民的適用:

外國人或無國籍人(第一項)因戰爭或大規模自然災害被迫離開其原國籍國或原居住國,致不能在該國生活或受該國保護者;(第二項)因種族、宗教、國籍、屬於特定社會團體或持特定政治意見,離開其原國籍國或原居住國,且有充分正當理由恐懼受迫害,致不能受該國之保護或因該恐懼而不願返回該國者。

結論

這邊要先釐清一件事:難民不等於無國籍人!某些人在受到迫害的過程中被剝奪了國籍,隨後在逃亡中才成了難民;或是由於逃亡而被處以剝奪國籍的懲罰;也有很多人自出生就無國籍(如在台灣的移工子女);許多難民也從未失去原本國籍。

古時候的「難民」是居無定所的客旅或寄居人(如舊約聖經中的以色列人),是因避難而流亡的人(如被匈奴驅逐的西哥德人),但在今天國界深鎖的情況,越來越多人處在存亡虎口之上──不移動是致命的,移動則是乞憐的。不禁想問:除了期待難民奧運代表隊員和一整代無國籍兒童被接納,進而躋身收留「國」的公民社會外,難道這是人權保障的極限了嗎?

假如人權是「你擁有,僅僅因為你是人」,那它們便應直接攸關人類生存/生活的條件。若此為真,那麼「擁有國籍」與「尋求(他國)庇護」的人權法困境,就是出於它們都是踩在國家主權與普世人權邊界上的越界問題(transgression)。7

關於國家機器的知識,主權形式持續被強加在游牧者知識的發明之上…或許最重要的是邊界上的現象:游牧者的知識對國家機器的知識發揮影響力;同樣地,後者也會改變前者的組成要件。──德勒茲&伽塔利,《游牧學:戰爭機器》(2010,頁19)

當代國際法的兩大核心原則──對外主權平等、對內主權至上──都是為了建置並維繫國家機器(state apparatus)的永續性。因此,當眾巨靈們齊聚一堂討論如何「用人權」來解決難民或無國籍問題,難免顯得沽名釣譽、虛以委蛇。8

透過國際人權法來合法化國民/公民/住民認定過程中的「他/我區分」,本來就是危險的。這不僅讓集體民族自決的正當性與個人自由遷徙與適足生活的權利出現矛盾;更因獨尊「民族間之法」(the law of nations)而削弱了「人性之法」(the law of humanity)的普世性。

《利維坦》構想了人在自然狀態下,會因恐懼而願意將權力交出,建立中央集權機構,換取社會穩定。

長期困頓在冷戰陰影中的台灣一直處於國際法體系的「例外狀態」(尤其在1970年代後),不斷多方尋求認同、追求「國格」的台灣人應該最能體諒各種遭國家主義背棄的受害者。紀錄片《例外之地》的導演劉吉雄就提到了:9

難民也說過:我們並不想漂到台灣來的,寧願到馬來西亞或菲律賓。那些地方天天都有聯合國的移民官員。但是在台灣,就是官員想來了才來,也只能讓他們以觀光名義進來,因為不能正式跟政府說是聯合國或美國官員…。

當我們看透了《聯合國憲章》下的人性尊嚴與世界和平掌握在一群心不從力的國家手上時,筆者認為,台灣或許更該積極參與難民與無國籍人救助工作上。只是,在那之前不免得再追問:我們的《難民法》跟《國籍法》準備好了嗎?

參考資料

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Chaloka Beyani, ‘State Responsibility for the Prevention and Resolution of Forced Population Displacements in International Law’, International Journal of Refugee Law (1995) 7, pp. 130-147
Sharon Detrick (1999), A Commentary on the United Nations Convention on the Rights of the Child (Leiden: Martinus Nijhoff)
Guy S. Goodwin-Gill & Jane McAdam (2007), The refugee in International Law (Oxford: Oxford University Press)
Kelly Buchanan (2015), New Zealand: “Climate Change Refugee” Case Overview (Washington DC: Law Library of Congress Global Legal Research Center)
Andrea Bianchi (2016) International Law Theories: An Inquiry into Different Ways of Thinking (Oxford: Oxford University Press)
Kevin Olson (2016) Imagined Sovereignties: The Power of the People and Other Myths of the Modern Age (Cambridge: Cambridge University Press)
Johanna K. Schenner, ‘Stateless Persons and the Question of Rights’, Global Policy (2016) 7:1, pp. 122-124
Institute on Statelessness and Inclusion (2017), The World’s Stateless Children (Oisterwijk: Wolf Legal Publishers)
劉吉雄(2013),《例外之地‧陌生人》,文化研究,第17期,頁217-224
龔尤清(2013),《冷戰下的移民與難民──以台灣為例》,文化研究,第17期,頁225-231
蔡孟翰,《無國界的漂流者-國際法的難民規範》,法律白話文運動,2015/09/22
Dean Karalekas,《為何不歡迎難民到台灣?》,Ketagalan Media,2015/11/01
陳天璽(2016),無國籍:我,和那些被國家遺忘的人們(新北市:八旗文化)
林汝羽,《流亡者的告白:難以向他人訴說的「國家的名字」》,SOS Reader:沒有國家的人,2016/06/03
簡永達,《無國籍的移工小孩──「沒有名字」的孩子們》,報導者,2016/8/22
劉吉雄,《【難民船上的人】我們的人類啊,最後生死之間的那種抉擇》,天下獨立評論, 2016/12/03
黃哲翰,《難民的悲劇航程:導讀《請帶我穿越這片海洋》》,轉角國際,2017/03/03

  • 封面圖片來源:https://www.stpatrickschallenge.com
  1. 儘管像非洲統一組織(非洲聯盟前身)於1969年通過的《非洲治理難民問題特定方面公約》(Convention Governing the Specific Aspects of Refugee Problems in Africa)給了比較細緻的規定,也沒有包括到下面三種情況:難民一詞,亦適用於由於其居住國或國籍國部分或全部地遭到外來侵略、占領、外國統治或出現嚴重危害公共秩序事件,而被迫離開自己的習慣居住地,而在其居住國或國籍國以外尋求避難的任何人。
  2. 參見A、B、C訴荷蘭公共安全與司法部案;亦參見聯合國難民署於2012年針對公約解釋,所提出的《因性傾向及/或性別認同原因申請難民資格方針》,可惜沒有受到太多國家重視。
  3. 仍有許多國家對該條規定提出條約保留,主要是因為考慮到收養兒童的倫理問題,而不接受「盡可能知道雙親為何人」的部分,但對於雙親國籍不明的兒童來說,影響卻很大。
  4. 也就是說,授予國籍這件事,或屬地(或出生地主義,jus soli)或屬人(或血統主義,jus sanguinis),屬各國內政事務。
  5. 這條規定就是為了因應《聯合國兒童權利公約》在2011年11月11日新增的條文;然而,兒少法的保障只到18歲,等於無法保障到這些無國籍人完成大學學業。
  6. 參見內政部《難民法草案總說明》。
  7. 即庇護與國籍是「身為人即擁有」的權利,但「提供庇護」和「授予國籍」卻屬於一國內政事項,說來還是有些矛盾。
  8. 霍布斯在《利維坦》裡說到「主權就是人造的靈魂,以供給(國家)全身體的生命及活力。」參見Richard Tuck編本(1996),頁9。
  9. 講述澎湖白沙鄉講美村的越南難民營(1977到1988年間曾收容過46艘來自各地的難民船)的故事,已於2003年拆除。
李 柏翰 Written by:

A learner of international law, human rights, social movement, global health, and queer studies:現於英國薩塞克斯大學(University of Sussex)從事孤冷的菸酒生涯,閱讀是一種創造,寫作是一種想像。