三巨頭──「台灣的」總統們怎麼講

在國際法上有所謂的三巨頭,也就是行政首長、總統,和外交部長。常設國際法院在東格陵蘭法律地位案中指出這幾個人的公開言論,可能產生足以拘束本國的法效果。在該案裡除了其他立論之外,基於挪威的外交部長過去曾聲明不為難丹麥對於格陵蘭島的領土主張,最終國際法院認定該島的領土主權歸屬丹麥。

今天不論我們認為台灣是不是國家,現行民主體制對於人民的代表性和可責性若可得確認,則三巨頭原則理當適用在台灣。這意味了高階官員對外講了什麼,不論是正面或者有害於台灣的法律地位,都可能在未來潛在的領土或相關爭議上拘束台灣。那麼從解嚴後、民主化的初期至今,歷任中華民國總統們又公開說過什麼,進而可能影響對於台灣地位的判斷呢?

1996-2000

首屆的民選總統李登輝在前後任期中,曾被記錄公開喊出「統一」不下百次,在1996年擊敗以「建國」為訴求的角逐者後,其就職演說上曾提及「中國人」、「國家統一」、「兩岸間沒有民族和文化認同問題」以及「不採行台獨路線」。不過往後其立場有所調整,在隔年接受德國之聲的訪問,被視為討論台灣地位的關鍵談話。

李登輝受訪表示從1991年的修憲程序開始,中華民國憲法限縮其施行地域於台灣,也因為立院與國民大會只從台灣人中選出,體制開始具有對於台灣的代表性與治理的正當性。他說明1991年的修憲將台灣與中國的關係定位為國家對國家,至少是特殊的國與國關係。而面對記者提問對於宣布獨立和接受中國一國兩制兩個方案的處理,他以中華民國自1912年建立以來都是主權獨立的國家回應,因而沒有宣布獨立的必要。

2000-2008

於2000年續任總統職位的陳水扁,相對而言可能是台灣至今在實踐上最貫徹「一邊一國」主張的政治領袖,但其第一個任期其實採取保守傾向的「四不一沒有」政策。他在首次就職演說上保證只要中共無意對台動武,則其任內「不會宣布獨立、不會更改國號,不會推動兩國論入憲,不會推動改變現狀的統獨公投,也沒有廢除國統綱領與國統會的問題。」

2005年於其第二任中,陳水扁與歐洲議會議員會談,表示「台灣已經是主權獨立的國家,國號為中華民國,沒有宣布獨立的問題。而改國號或者宣布獨立,於其任期內都做不到。」同年8月接見外賓時,談論到中華民國的「四階段論」,我們大致可以歸納其立場並未否認中華民國仍是1912年的同一個,只是分別在第三階段「在」台灣,以及當今的階段「是」台灣。

2008-2016

2008年至2016年就任的馬英九總統,立場則跟前兩位有所差異,他普遍被認為意在推動統一,對其言論的解讀也經常被導往這個方向,但細究其發言,立場大致是台灣與中國「既非國與國之間的關係,也不是一國內部的關係」。他同樣曾喊出中華民國或台灣是主權獨立的國家,但也在諸多公開場合強調「一個中國原則」,認為在1992年雙方曾達成各自解讀的共識。歸納起來,恐怕不容易得出其立場認為台灣或者中華民國是自外於中國的單一國家。

2016以後…

2016年5月就職的現任總統蔡英文,於選前強調其兩岸政策將維持憲政上的現狀,選後的就職演說也持相同立場。她曾數次表示中華民國是主權獨立的國家,而台灣就是中華民國。同樣的,文字上看起來很「安全」,然而憲法體制存在上述「一國兩區」的問題之外,她所謂的「主權獨立」似乎也具有相對性,只對內部或各國政府喊出,但面對中國時仍持迂迴策略。

先不論這些談話能不能取代「宣布獨立」,我們至少知道這些公開的言談可能在法律上拘束台灣。90年代至今歷任總統的談話的問題,關鍵在於他們是否把台灣當國家看、如何認定台灣與中國之間的關係、如何詮釋台灣與中華民國體制之間的關係,以及各個主張與政府實踐之間的一致性。純粹就文字整理,則四任總統都曾明確談到台灣或者中華民國是獨立國家,然而其中的細節像是「1912年建立」,以及國家主張的相對性,都成了論述上的矛盾。

就實踐上看,中華民國政府至少在90年代之前還未明確拋棄它作為中國代表的主張,而在2007年以台灣名義申請入聯之前,外交部自1993年起至2006年,仍逐年以中華民國名義提出「返聯」申請。在1971年前後,世界各國乃至台海兩個以「China」為名的體制之間,進行的也是中國國家代表權誰屬的實踐。

不論在1949年渡海抵台的「中華民國」是否與原本的中華民國具有事實上的同一性,它確實擁有、也延續了從1912年開始的法律上中國政府的身分。換言之,在這種攸關自身地位的主張中,強調中華民國自1912年開始就是獨立的國家,不只與自身和各國的實踐互斥,也與讓台灣成為國家的主張之間存在競爭關係。

我們往往傾向看見有利於台灣主體的談話內容,而忽視其中反向主張的部分,例如馬英九強調台灣與中國之間不屬國際關係,以及對於一個中國原則的表述。從上面的規則看,或許我們能理解研究者所看見這一連串前後內容並不一致,並且與過去國際實踐脫節的主張,而類似的問題在領土主張上也能觀察到。

作為曾經的中國政府,讓中華民國聲索台灣的潛在問題

在50年代的解密文件,我們可以找到一些材料證明當時蔣介石與其重要首長認知到台灣領土主權仍不在其手上,但往後數十年,中華民國體制向來對外主張擁有台灣的領土主權,這種主張又跟認定台灣的法律地位有什麼關聯呢?今日中華民國對於其控制中、非控制中領土的主張存在不少問題,這裡跳過憲法裡整個「大陸」都還是其領土這種與現實顯然脫節的部分,它對於台灣與澎湖群島以及南海諸島的領土主張,其實也存在結構性的錯誤,間接減損了台灣作為主權國家的根基。

對於台灣的領土主張,最關鍵的矛盾,也是中華民國過去作為法律上中國政府的自我實踐和國際實踐。如果要主張今日的中華民國在過去某個時點取得了台灣,則不能不正視它過去主觀上、客觀上以及在國際實踐上都曾經是中國政府的事實。說穿了,過去中華民國與對岸的中共政權在一個中國原則上,只對於第二段「誰來代表」存在歧見,而雙方都認為中國僅有一個、台灣屬其所有。今日便宜行事而缺乏策略的領土主張,無異提供那個繼承了中華民國政府的中國聲索台灣的法律依據。

在南海的主張也相當類似,南海的領域爭議因為前兩年菲律賓與中國間國際仲裁案而引起諸多討論,其中涉及周邊各國對於這塊海域的主張。中華民國向來主張依據1947年劃設的U型線,其內水域和島群都屬於傳統的主權範圍,這個主張也因為兩個政府之間普遍被認定的政府繼承關係,成為中華人民共和國對於南海的主張基礎。打開外交部網站,你可以讀到中華民國對於南海諸島主張的歷史竟遠溯至宋朝,言明「由我國納入版圖」;而在地理上的描述,也遠至「西漢時先民運用季風往來經營」。

關於國際法的說帖與聲明,在戰後至今除了上述的U型線之外,在仲裁案的期間也有所調整。過往以《開羅宣言/公報》及其相關國際文件作為立論依據,而在2015年納入《舊金山和約》的條文。這個方向雖看似走向台灣主體視角,但除了混淆南海中各個島群的不同地位之外,整體而言仍被批評有害於台灣爭取國家地位,並未在有效控制部分島群的現實基礎上建立通盤的領土取得主張。說穿了,研究「我們」對南海的主張,觀者只會認定「我們」就是另一個中國政府。

中華民國在各個層面至今相當紊亂的主張,最顯著的問題,包括各個主張彼此之間的矛盾、主張與過往實踐之間的矛盾以及對外主張的相對性。在第一個類型,例如立場與李登輝和陳水扁有所不同的馬英九,我們似乎可以發現,台灣的法律地位會隨著政黨輪替所飄移,時而似是國家、時而又只是另個國家的自由地區。而在第二個類型,台灣人的主張無視過去實踐上的法律事實,採納的是台灣人單方面針對憲法的更動能夠替對岸創設新國家地位,並且自命為「新中國」的「母國」的錯亂觀點。此外,面對各外國和中國並未一致的採取「我與中國是不同國家」的明確立場,這種國家地位的相對論,也是台灣在國家地位主張上的致命傷。

【結語】

從系列文的(上)篇和本文,我們至少可以知道從基本的國際法規則來看,台灣人透過中華民國憲法體制、政治領袖的公開談話,以及對外的領土聲索所傳遞給國際社群的訊息,被認為對於自身國家地位的表述是不一致、破碎而矛盾的。或許我們今日確實在對內的政治環境和對外的國際關係上多所考量,可能無法在短時間內凝聚共識,向世界各國提出一次性、正式的國家地位主張,但台灣應該先從最基本的功課做起,那就是在今日台灣認同已成為多數共識的基礎上,從實踐取向的法規則出發,正視過去主張和實踐彼此之間所存在的矛盾,更積極的督促當政者磨去這些充滿中國元素,並且減損台灣自身地位的主張。

系列文的(下)篇,則會簡單整理關於台灣地位的論爭,試圖從實踐取向的規則釐清各個主張的問題,進一步並與現狀的發展接軌。另外,透過描述當今用來平衡聯合國法秩序的兩大規則,「領土完整」和「自決」,筆者期待能讓更多人在台灣成為國家的路上,思考路線整合的可能性,以及過去的討論中可能被遺漏的面向。