顏聚享|到底是誰在促進人權?──國際人權公約所面對的現實和挑戰

人權專題/國際法

現代人權的法制化可以說是伴隨著二戰之後聯合國秩序的建立而生,在至今70年間迅速發展,雖然不能樂觀的說這套價值已經成為普世而具有拘束力的規範,但它確實透過國家間建立的各個機構和程序,透過解釋把對大眾而言相當抽象的人權規則具體化、建立監督各國的機制,並且一步一步用不同的措施去促進各國遵循人權規則。

人權的面向相當廣,從公民政治權利、少數族群與原住民族的權利、兒童權利、經濟社會與文化權利、提升性別平等、提升身障者的權利,到反歧視、反酷刑和反種族滅絕等規範。在各個面向,通常有各自專責的機構、程序和具體的規範,讓有意願提升各面向人權實踐的國家有個平台能活動。

不過坦白而言,實際上的發展可能仍相當有限,一方面多數的人權規範沒牙齒,另一方面顯著的進展似乎限於特定國家中。而台灣這樣不被認為是國家的政治實體,由於難以登門進入多邊人權規範機制裡,某種程度上也削弱了人權規範所要求的普世性,讓人質疑這套規範的地位。

CC: Flickr/armydre2008

基於研究工具、研究標準和各個規範的差異,許多學者對於各個人權領域裡各國到底遵循到什麼程度,得出頗為分歧的結果。同樣是實證統計研究,有的發現特定公約確實有效提升了那個領域裡各國的人權標準,但由於實證研究的限制,在於難以處理沒辦法量化的人權標準、也難消除其他變因對於統計分析的影響,就會產生一些問題。

有的國家因而只針對可量化的面向去加強,除了容易呈現進步的面貌之外,也不用砸預算和資源去處理那些亟待提升,但難以被數字量化的人權問題。也因此有人對於透過統計進行的實證研究提出質疑,甚至認為只聚焦在「各國到底有沒有遵守」來理解國際人權規範的進展,甚至可能過度扁平化、簡化了現實世界理政治關係的複雜面貌。

同樣是實證上的統計研究,也有學者發現遵循人權規範程度最高的,仍限於民主自由指標比較好的國家。而在專制極權國家,它們要嘛是批准了不遵守,要嘛就是沒有太多的意願加入。除非能得到更具體的外部鼓勵或獎賞,對極權國家而言,提升國內的人權標準,等於是放鬆了對內的社會控制,等於是削弱手上現有的權力,也因此相當保留。

國家為什麼遵循人權法?

至於到底國家為什麼要遵守看起來對統治者而言沒什麼「好處」的人權規範,解釋也相當多,從主觀到客觀因素不一而足。有人認為就是前面提到的利害計算,讓國家做出要不要遵守規範的判斷。不過這種寬廣的觀點,可能連「因為我批准某人權公約好棒棒能拿到星星貼紙」這樣的聲譽,也被認為是一種策略性利益。

另外,有人認為國家守法或不守法,端視客觀上國家的能力範圍,像是沒有足夠的資源去修改內國規範並執行,許多國家甚至根本沒辦法把規範推到全國各地。在這種情形,你就算用各種強制或制裁的手段,或者好話說盡,其實也沒有太大的幫助,能做的就是把資源投注在能力貧弱的國家。

也有人認為國家跟人一樣,會守法是因為意識到規範具有合法性、而且規範和程序對於各國而言都很公平,也因此去改變行為。這就像是你不必然只是因為怕吃罰單而遵守多數的交通規則,而是你多數的時候已經把交通規則當作是一套行車的規範了。

更進一步,有人認為要讓國家願意做出改變,需要它們發自內心的相信這些規則很重要。但也有人認為,國家就跟個人一樣,我們面對同儕和社會壓力,即便情感上、主觀上不認為某個規則很重要,也基於適應文化規範的理由,主動讓自己的行為看起來跟大家一樣,避免被其他的國際成員當作是異類。

各家對於國家為什麼遵守人權規範的觀點不同,而更貼近現實的情形,就是以上各個主張或多或少都存在現實世界裡。人權議題面向太廣,涉及的行為者也多到不行,從政府、NGOs、公司、武裝團體、家庭到個人,都可能是人權規範的遵循者或違反者。只有認識到真實世界的複雜,才有可能把各個議題拆解,去找出背後問題的源頭,還有改善現況、促進遵循的方法。

促進人權的兩個關鍵角色:民主、個人與團體

人們對於國家遵守人權規範到什麼程度、要怎麼促進大家遵守的理解還相當稀薄,不過還是有一些東西則已經被大規模的實證研究確認了,大概就兩三項。

民主國家顯然比較尊重人權法;還有,真正能提升人權的,其實是內國的利益團體和個人。

民主化徹底並且自由指數高的國家,通常不只是傾向批准各項人權公約,也積極履行條約上的義務,讓國內法律貼近公約追求的價值。而只把批准人權公約當作是賺取聲譽工具的態度,則常見於民主深化不足,或者威權體制的國家。

很現實的是,各個研究也不約而同把推動各國人權實踐標準的力量,歸功於內國的人民和團體。目前各個重要人權公約雖然都有標準化的監督和報告機制,不過有沒有辦法有效執行,就只能仰賴批准國的良心了。在這前提下,公約所能夠提供的,是給各國公民在推動人權實踐上的策略和論述材料。

這兩個面向顯然是相互連結的,提升人權得靠人民,而人民推動的社會運動,也得要這個國家夠自由、夠民主,才可能發揮足夠的效用。說穿了,沒幾個威權國家會讓人民上街頭、會乖乖聽人民的訴求,把自己手上現有的權力鬆綁,讓人民過更自由而有尊嚴的生活。

就只有這樣了嗎?再補充一些小小正面能量好了。

關於批准了人權公約,跟批准後的國家實踐是否有正相關,在《反酷刑公約》和《公民政治權利公約》中可以找到一些蛛絲馬跡。學者發現在轉型中的國家,批准了這兩個公約,可以顯著降低酷刑的使用,並提升公平審判和宗教自由的機率。這恐怕是目前為數不多,已經透過統計分析確認的幾個例子。

(小插曲:台灣政府官員面對公約審查委員為何不批准《反酷刑公約》的提問,答曰:台灣沒有酷刑。委員聞之表示:我們審到現在,還沒有國家敢說它們零酷刑,算你敢講。)

人權在台灣何處去

如果把上面這些發現套用在台灣上,我們大概可以有一些結論:

首先,台灣相較於世界上多數狀況不太好的國家,我們沒有太多執行能力的問題。目前的政府體制不是聯邦制、也不是英美法系統這兩個批准後續執行成本較高的類別,而台灣內部目前也沒有武裝團體割據,因而造成行政真空的情況。更重要的是,台灣整體經濟狀態跟各國比起來,顯然也沒有窮到甚麼都做不了的地步。

也就是說,就眾多研究歸因來看,我們的問題就是政府有沒有進步的意願了。

回頭看近期的政治新聞,是不是一點都不意外呢?從過去不同政黨執政期間批准的幾個人權公約至今,台灣也已經發表了數次的政府報告,也舉辦了國際審查,但從加總起來審查委員給我們的上百項建議來看,政府真的進行檢討並改善、提出成果,而不只是數字和形式上宣達的項目,真的是兩隻手就數得出來。

無論如何,在未來的人權工作上,我們至少可以慶幸台灣即便還沒達到更高程度的民主和自由,但跟世界上許許多多的國家相比,目前體制的狀態至少已經允許我們走上街頭,或者在網路上靠鍵盤進行人權議題的倡議。

而在這種轉型中的民主體制下,盡可能向政府施壓要求批准更多人權公約並國內法化,就國際經驗而言,既能有效拉抬內部的人權表現,同時也能提供更多行動者在論述上,甚至是在相關個案上適用,作為法律依據。

最後,如果你認為自己是人權工作者,也請更驕傲或者無奈地肯定自己的身分:就各方研究看來,提升內部人權環境這件事,除了你們之外,還真的沒有太多人能扮演更有力的角色了。

參考資料

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