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李濬勳|儘管被 WHO 拒於門外,台灣仍是「全球疫情通報及防治體系」的一員──究竟衛生情報多重要?有何影響?

下雪的北海道、夜晚的巴黎、春天的華盛頓以及夏天的墨西哥,愛旅行的台灣人早就遍及了全世界;同時,拜全球貿易以及交通便捷之賜,網路上一指下單之後,往往過幾天貨品也就送到府上。

交通運輸方便的現今,不僅讓人們享受著全球化的便利,同時「人」的旅行,也帶來疾病傳染的隱憂。飛機上載的不僅僅是貨品,可能連病媒體也一起載進國門。從伊波拉病毒的傳播,到讓大家餘悸猶存的 SARS,疾病傳染的途徑隨著交通工具一起在全世界蔓延開來。

隨全球化的影響,全球衛生也如同蝴蝶效應般,亞洲打個哈欠,可能都在歐洲刮起一陣風,而國際社會也察覺到這個問題,開始著手討論應該怎麼處理全球化之下的衛生管理。尤其是病毒的蔓延問題,更是國際社會頭疼的問題,因為一旦疾病傳開來了,受害的便不只是當地民眾而已、更有可能是全球老百姓。

近年來台灣極力想爭取加入 WHO 成為觀察員,然而除了能增加台灣的能度以外,加入 WHO 後到底能獲得什麼樣的資訊、或是有什麼權利以及義務呢?本文將先從 WHO 基本職責開始介紹,並且進一步說明在 WHO 的架構之下,有什麼樣的規定,可用以因應全球衛生事件。

世界衛生組織掌管全球衛生情報

說到衛生管理,就不能不提到世界衛生組織(WHO), WHO主掌全世界的衛生管理及疾病防治,不僅如此它還涉獵到食品安全、職場環境,從生理健康到心理健康都有它足跡,只要是與人類健康有關的事項,它都有參與。

WHO為聯合國系統之下主掌健康衛生的機構,是政府間的衛生組織,設立總部在瑞士日內瓦。在全球貿易交通發達的背景下,WHO也開始將所有與衛生相關的議題,與時俱進地通通納入討論,可說是全球衛生的主導者。

由於公共衛生發展較強調垂直合作關係,也就是一條由「上到下」的合作鏈,也因此國家如何與其他非政府組織、或私部門合作,在全球衛生中扮演適當的角色,以保障人民健康,便是全球衛生治理經常討論的重點。

那麼,國際法以及國家究竟在衛生管理之下,能以什麼樣的角色參與呢?以下,本文將介紹WHO中與疾病管理、衛生環境最為相關的國際條約——國際衛生條例(International Health Regulation)。

國際衛生通報也有國際法

2003年台灣爆發SARS,讓整個台灣陷入恐慌。台北市和平醫院也被封院,成為了主要治療以及防止擴散SARS的中心。試想,如果中國早在SARS爆發之時就有義務通報WHO相關疾病散播情況的話,台灣是不是便有能力防止SARS進入呢?

在2005年,WHO將現行的「國際衛生條例」進行翻修整理,將這個過時的國際條約修整得更符合現代國際社會的期待,將許多原先並沒有被列入要「通報」的疾病以及重大衛生事件,都列入新的規定當中。國際衛生條例主要管理的是全球化之下的疾病傳染防治,是透過WHO大會會議所達成的一項國際條約。

國際衛生條例是透過WHO憲章第22條的規定所通過,因此在通過後、通知之時除非會員國明確表示不接受、或是有所保留,否則所有會員國都將受其拘束。

這點不同於一般的國際條約,通常而言,一般的國際條約都是要透過國家的同意,才會對國家產生拘束力。但換個方式想,可以說是WHO會員會在成立WHO時便預先在憲章中授予同意給WHO大會作成這類直接有拘束性的文件。

國際衛生管理仰賴大量的國際合作以及資訊分享,因此2005年的國際衛生條例也著重在此。在2005年的翻修下,國際衛生條例最大的成就莫過於建立「全球緊急通報系統」。

每個會員國須成立對口窗口(National Focal Point),作為連絡以及接受全球衛生訊息之用。並且在有重大公共衛生事件發生時,必須踐行一定程序,若事件重大則須通報WHO,再透過WHO傳送訊息到各國家,以讓各國檢疫單位可以及時反應。

這樣的連絡網的形成,讓國際社會能更快速地應變疾病傳染以及衛生災害。

WHO在得知這類衛生災害的時候,也可以作出建議提供給各國參考,例如海關邊境防治、禁止入境或是疾病治療等等。該條例也提供了對於陸、海、空三種交通運輸的防治、檢疫建議,給會員國防疫措施的選項。

同時,若覺得入境者可能有感染疾病,條例也提供會員國禁止感染者入境的措施以及理由。此外,在2005年的國際衛生條例中,也將通報的流行疾病擴到大所有疾病以及重大衛生事件,不僅僅再限制於霍亂、流行性虱傳斑疹傷寒、天花、回歸熱、黃熱病跟鼠疫而已。

台灣在2009年時獲得了WHO的同意,被納入國際衛生條例下的全球疫情通報及防治體系,並與WHO直接連絡互動。雖然台灣仍然不是WHO的會員或是觀察員,然而我們得以建立起連絡窗口直接接收全球衛生訊息,這點對於台灣的全球衛生管理地位也增強不少。

同樣地,今年再度報發在非洲剛果的伊波拉病毒,也是籍由通報機制才能讓WHO能嚴格的控制疫情,在伊波拉疫情一爆發但開始著手處理、提供疫苗以及醫療資源協助。

全球傳染病管控的挑戰

雖然全球衛生條例規定如此,但會員國之間通報疾病傳播的狀況仍不足。例如2009年H1N1流感在美國和墨西哥地區傳開,疾病傳染的速度比不上通報的速度,不出幾個月便在美國造成大流行,對於這樣疾病認知的不足,也導致美國有將近26萬人住院染病。

因此,如何有效防治疾病,並加強各國聯繫暢通,成了全球衛生的一項重點。

有鑑於此,WHO將國際衛生條例與聯合外部評核合作(Joint External Evaluation),希望能透過外部監督的方式,來讓會員國們更為落實衛生狀況的報告、達到全球衛生的治理。

全球衛生管理與國際法的互動仍然不多,至今WHO所推動的國際條約中,除國際衛生條例以外,還有也是透過WHO憲章第22條規定通過的「命名規範條例」(Nomenclature Regulations)以及煙草框架公約(Framework Convention on Tobacco Control)。

雖然數量不多,但也逐漸彰顯了全球衛生需要國際法的參與做為媒介。

然而現今全球衛生法的挑戰,重點不在規範的內容,而是決策者的決心與落實規範的強度,如何加強國家間的政治動能及執行能力,就端看國際社會對全球健康事件的應變能力了。

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