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Written by 14:36 國際, 時事白話文

蔡孟翰|壩啦壩壩吧!然後湄公河就不見了?談談國際水法|

近年中國在湄公河上游所興建的水壩導致下游國家乾旱的事件,受到國際不少討論。

湄公河發源自中國的青藏高原,流經緬甸、寮國、泰國、柬埔寨,從越南胡志明市流入南海,全長超過4180公里,是全世界第12長的河流,東南亞約6000萬人仰賴湄公河生存。然而近年來,各國皆在湄公河流經國內處興建水壩從事水力發電,特別是中國。

自1993年以來,中國在湄公河上游(中國稱「瀾滄江」)興建11座水壩,導致河流下游流量減少,影響下游農業和漁業。而今年湄公河下游流域面臨嚴重乾旱,使向來與中國關係良好的東南亞政府因此向中國抗議。

其實湄公河多年來一直有著爭議,如泰國抗議寮國境內的Xayaburi水壩破壞生態,或中國的Sambor水壩影響下游水資源。這樣的問題,國際法可以怎麼處理呢?就讓我們來談談在台灣較少人知的「國際河流法」吧。

什麼是國際河流?國際法如何規範?

國際水法(international water law)是在處理跨國水資源的國際法,包括國際河流、國際湖泊(地面水)、地下水等等,聯合國以「國際水道」統稱淡水資源。

國際河流,是指兩個或多個國家共享的河流;河流的利用除了上述的水力發電,還包括航行運輸、灌溉、漁業、民生需求等等,當不同國家因為淡水資源產生衝突時,應如何處理呢?

歷史上早在西元前2500年,兩個蘇美爾城市為了化解底格里斯河的水糾紛,簽訂了第一個有關水的協議。從此之後,處理跨國水域的協議越來越多。

聯合國國際糧食及農業組織統計,自西元805年至2020年,世界已制定了3600多項與國際水資源有關的條約,其中大多數涉及航駛和邊界劃分;當今則約有150項水資源條約,但即便如此,在過去的50年中,國際仍然因為水的紛爭而發生了37起涉及武力的國際爭端。

有關國際河流的使用,有兩大不同主張:

  • 強調流域的國家(水道國)絕對領土主權,一個水道國對流經其領土的所有水都擁有絕對權利。
  • 強調完整河流水道國的權利,每個水道國有權享有河流的自然流量,以及與過去相同使用情況的歷史權利。

可以想像,通常河流上游的水道國傾向絕對主權的學說,而下游水道國支持河流的完整性或歷史權利。

有關國際水道規範的最重要的公約是聯合國1997年通過,2014年生效的《國際水道非航行使用法公約》(The Convention on the Law of Non-Navigational Uses of International Watercourses),此公約彙整了實質性和程序性的國際習慣法,規範國際水道的使用和保護。

不過此公約只有36個締約國,大多數國家,包括與國際水道相關或在國際社會影響力較高的國家都未批准。越南是湄公河流域中,唯一批准此公約的國家。不過此公約還是被視為建立國際水法的重要法律依據。

其中較重要的條文包括第5條,水道國應在領土內公平合理地使用國際水道,使用開發時,應同時充分保護水道。第7條,規定水道國在領土內利用國際水道時要採取一切適當措施,防止對其他水道國造成重大損害。這兩個條文分別保障水道國主權在領土內公平合理的利用,以及不造成其他水道國利用水資源重大損害的義務。

當今國際水法主要是透過條約來規範。相較於海洋資源的規範主要是透過多邊立法條約建構,國際社會針對國際河流的問題通常是由個別流域的水道國彼此協商。在國際實踐上,國際河流流域的國家通常以組織機構或協議的方式,長期處理水資源的議題。

從1955年以來,即使以色列和約旦之間仍處於戰爭狀態,但兩國之間仍就如何共享約旦河進行了定期會談。印度和巴基斯坦兩國也是在戰爭過程中,仍存續印度河委員會。尼羅河流域的10個國家則在1999年達成協議,促進公平使用共同水資源並從中受益,來打擊貧困並刺激該地區的經濟發展;尼日河流域的九個國家也針對河流透過協議建立夥伴關係。

而針對湄公河,柬埔寨、寮國、泰國和越南自1957年以來,一直透過湄公委員會進行合作,即便在越戰期間仍持續進行技術交流。不過在1970年代,因柬埔寨政府排外,因此其他三國成立了「臨時湄公河委員會」。

湄公河的爭議

在泰國政府的推動下,湄公河沿岸的泰、柬、寮、越四國於1995年簽訂了《湄公河流域持續發展合作協定》(The Agreement on the Cooperation for the Sustainable Development of the Mekong River Basin),約定各國合作促進湄公河的持續發展,針對開發和管理進行合作,並成立「湄公河委員會」,取代臨時湄公河委員會。

此條約對締約國具有拘束力,而且由各國也有很強烈的動機遵守條約內容,防止由於使用和開發湄公河而造成的經濟損失、環境破壞和利益分配不均。

不過大家可以發現,湄公河協定以及委員會的成員只有下游的四個國家,並沒有包括上游的中國和緬甸。因此,委員會的討論和協商無法影響中國、也無法從中國取得與河流相關資訊,削弱了委員會對和河流治理。

2016年中國與湄公河沿岸的其他五個沿河國家之間成立了「瀾滄江—湄公河合作組織」。合作組織和湄公河委員會之間出現了微妙的衝突。例如柬埔寨在2017年與中國簽署合作協議,中國向柬埔寨提供超過700萬美元的資金協助發展,柬埔寨也因此同意中國在湄公河上進行大壩工程,中國並提供投資資金協助在柬國境內興建了六個水壩。這些過程,柬埔寨並未向湄公河委員會報告,違反了湄公河協議的義務,也破壞了湄公河的生態。

上游水道國興建水壩可能觸及的國際法問題

雖然湄公河的上游水道國,包括中國和寮國,都不是國際水道非航行使用法公約和湄公河協定的締約國,所以興建水壩並無義務先徵詢下游水道國的意見。不過沒有締約的國家仍然受到國際習慣法的拘束。(條約和習慣法都是國際法的型態,條約只對有簽約的國家有拘束力,不過如果條約當中的條文已經成為習慣法,那麼不論是否是締約國,都會受到拘束。)

學界認為上游水道國有實質的國際習慣法義務:

  1. 合理和公平使用的義務;
  2. 防止傷害他國的義務;
  3. 保護生態系統的義務。

此外,水道國在國際水法的習慣法下,也有程序上的國際法義務,包括:

  1. 通知的義務;
  2. 諮詢的義務;
  3. 合作的義務;
  4. 告知的義務。

中國的Sambor水壩破壞魚類供應、危及湄公河三角洲的存在,使多達19,000人流離失所,並且沒有正式通知其他湄公河流域的國家表示即將建造水壩。可能違反實質上和形式上的國際習慣法義務。

即便如此,國際社會仍然強烈受到政治考量,因此面對如此爭議,背後連帶牽扯許多利益糾葛,湄公河下游的苦主會選擇如何和中國協商,化解這樣的紛爭。未來會如何發展呢?就讓我們繼續看~下~去~

參考資料

  • Lynn Phan (2019) The Sambor Dam: How China’s Breach of Customary International Law Will Affect the Future of the Mekong River Basin.
  • Kirk Hertbertson (2014) Legal Briefing: How International Law Applies to the Don Sahong Dam.
  • The United Nations, Transboundary waters, https://www.un.org/waterforlifedecade/transboundary_waters.shtml.
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Last modified: 2021-06-22

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