蔡孟翰｜壩啦壩壩吧！然後湄公河就不見了？談談國際水法｜

蔡孟翰｜壩啦壩壩吧！然後湄公河就不見了？談談國際水法｜

近年中國在湄公河上游所興建的水壩導致下游國家乾旱的事件，受到國際不少討論。

湄公河發源自中國的青藏高原，流經緬甸、寮國、泰國、柬埔寨，從越南胡志明市流入南海，全長超過4180公里，是全世界第12長的河流，東南亞約6000萬人仰賴湄公河生存。然而近年來，各國皆在湄公河流經國內處興建水壩從事水力發電，特別是中國。

自1993年以來，中國在湄公河上游（中國稱「瀾滄江」）興建11座水壩，導致河流下游流量減少，影響下游農業和漁業。而今年湄公河下游流域面臨嚴重乾旱，使向來與中國關係良好的東南亞政府因此向中國抗議。

其實湄公河多年來一直有著爭議，如泰國抗議寮國境內的Xayaburi水壩破壞生態，或中國的Sambor水壩影響下游水資源。這樣的問題，國際法可以怎麼處理呢？就讓我們來談談在台灣較少人知的「國際河流法」吧。

什麼是國際河流？國際法如何規範？

國際水法（international water law）是在處理跨國水資源的國際法，包括國際河流、國際湖泊（地面水）、地下水等等，聯合國以「國際水道」統稱淡水資源。

國際河流，是指兩個或多個國家共享的河流；河流的利用除了上述的水力發電，還包括航行運輸、灌溉、漁業、民生需求等等，當不同國家因為淡水資源產生衝突時，應如何處理呢？

歷史上早在西元前2500年，兩個蘇美爾城市為了化解底格里斯河的水糾紛，簽訂了第一個有關水的協議。從此之後，處理跨國水域的協議越來越多。

聯合國國際糧食及農業組織統計，自西元805年至2020年，世界已制定了3600多項與國際水資源有關的條約，其中大多數涉及航駛和邊界劃分；當今則約有150項水資源條約，但即便如此，在過去的50年中，國際仍然因為水的紛爭而發生了37起涉及武力的國際爭端。

有關國際河流的使用，有兩大不同主張：

• 強調流域的國家（水道國）絕對領土主權，一個水道國對流經其領土的所有水都擁有絕對權利。

• 強調完整河流水道國的權利，每個水道國有權享有河流的自然流量，以及與過去相同使用情況的歷史權利。

可以想像，通常河流上游的水道國傾向絕對主權的學說，而下游水道國支持河流的完整性或歷史權利。

有關國際水道規範的最重要的公約是聯合國1997年通過，2014年生效的《國際水道非航行使用法公約》(The Convention on the Law of Non-Navigational Uses of International Watercourses)，此公約彙整了實質性和程序性的國際習慣法，規範國際水道的使用和保護。

不過此公約只有36個締約國，大多數國家，包括與國際水道相關或在國際社會影響力較高的國家都未批准。越南是湄公河流域中，唯一批准此公約的國家。不過此公約還是被視為建立國際水法的重要法律依據。

其中較重要的條文包括第5條，水道國應在領土內公平合理地使用國際水道，使用開發時，應同時充分保護水道。第7條，規定水道國在領土內利用國際水道時要採取一切適當措施，防止對其他水道國造成重大損害。這兩個條文分別保障水道國主權在領土內公平合理的利用，以及不造成其他水道國利用水資源重大損害的義務。

當今國際水法主要是透過條約來規範。相較於海洋資源的規範主要是透過多邊立法條約建構，國際社會針對國際河流的問題通常是由個別流域的水道國彼此協商。在國際實踐上，國際河流流域的國家通常以組織機構或協議的方式，長期處理水資源的議題。

從1955年以來，即使以色列和約旦之間仍處於戰爭狀態，但兩國之間仍就如何共享約旦河進行了定期會談。印度和巴基斯坦兩國也是在戰爭過程中，仍存續印度河委員會。尼羅河流域的10個國家則在1999年達成協議，促進公平使用共同水資源並從中受益，來打擊貧困並刺激該地區的經濟發展；尼日河流域的九個國家也針對河流透過協議建立夥伴關係。

而針對湄公河，柬埔寨、寮國、泰國和越南自1957年以來，一直透過湄公委員會進行合作，即便在越戰期間仍持續進行技術交流。不過在1970年代，因柬埔寨政府排外，因此其他三國成立了「臨時湄公河委員會」。

湄公河的爭議

在泰國政府的推動下，湄公河沿岸的泰、柬、寮、越四國於1995年簽訂了《湄公河流域持續發展合作協定》（The Agreement on the Cooperation for the Sustainable Development of the Mekong River Basin），約定各國合作促進湄公河的持續發展，針對開發和管理進行合作，並成立「湄公河委員會」，取代臨時湄公河委員會。

此條約對締約國具有拘束力，而且由各國也有很強烈的動機遵守條約內容，防止由於使用和開發湄公河而造成的經濟損失、環境破壞和利益分配不均。

不過大家可以發現，湄公河協定以及委員會的成員只有下游的四個國家，並沒有包括上游的中國和緬甸。因此，委員會的討論和協商無法影響中國、也無法從中國取得與河流相關資訊，削弱了委員會對和河流治理。

2016年中國與湄公河沿岸的其他五個沿河國家之間成立了「瀾滄江—湄公河合作組織」。合作組織和湄公河委員會之間出現了微妙的衝突。例如柬埔寨在2017年與中國簽署合作協議，中國向柬埔寨提供超過700萬美元的資金協助發展，柬埔寨也因此同意中國在湄公河上進行大壩工程，中國並提供投資資金協助在柬國境內興建了六個水壩。這些過程，柬埔寨並未向湄公河委員會報告，違反了湄公河協議的義務，也破壞了湄公河的生態。

上游水道國興建水壩可能觸及的國際法問題

雖然湄公河的上游水道國，包括中國和寮國，都不是國際水道非航行使用法公約和湄公河協定的締約國，所以興建水壩並無義務先徵詢下游水道國的意見。不過沒有締約的國家仍然受到國際習慣法的拘束。（條約和習慣法都是國際法的型態，條約只對有簽約的國家有拘束力，不過如果條約當中的條文已經成為習慣法，那麼不論是否是締約國，都會受到拘束。）

學界認為上游水道國有實質的國際習慣法義務：

1. 合理和公平使用的義務；
2. 防止傷害他國的義務；
3. 保護生態系統的義務。

此外，水道國在國際水法的習慣法下，也有程序上的國際法義務，包括：

1. 通知的義務；
2. 諮詢的義務；
3. 合作的義務；
4. 告知的義務。

中國的Sambor水壩破壞魚類供應、危及湄公河三角洲的存在，使多達19,000人流離失所，並且沒有正式通知其他湄公河流域的國家表示即將建造水壩。可能違反實質上和形式上的國際習慣法義務。

即便如此，國際社會仍然強烈受到政治考量，因此面對如此爭議，背後連帶牽扯許多利益糾葛，湄公河下游的苦主會選擇如何和中國協商，化解這樣的紛爭。未來會如何發展呢？就讓我們繼續看～下～去～

參考資料

• Lynn Phan (2019) The Sambor Dam: How China’s Breach of Customary International Law Will Affect the Future of the Mekong River Basin.
• Kirk Hertbertson (2014) Legal Briefing: How International Law Applies to the Don Sahong Dam.
• The United Nations, Transboundary waters, https://www.un.org/waterforlifedecade/transboundary_waters.shtml.