凍結國會改革法案?三黨於憲法法庭神鬼交鋒

白廷奕

2024-07-10發佈

凍結國會改革法案?三黨於憲法法庭神鬼交鋒

凍結國會改革法案?三黨於憲法法庭神鬼交鋒
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國會改革釋憲案於憲法法庭就暫時處分進行準備程序,各機關及立法院各黨代表表達意見。《立法院職權行使法》修法涉及爭議,包括禁止官員反質詢及總統國情報告接受詢答。總統、行政院及監察院認為權限遭侵害,因此提起釋憲,立法院民進黨團指法案侵害人民權利。爭議焦點在暫時凍結法案的必要性,以及各憲法機關職權界限,大法官將會綜合各方意見後作出裁定。

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國會改革釋憲案今(10)日於憲法法庭,就聲請暫時處分部分進行準備程序,聲請機關行政院、監察院、總統,以及立法院各黨團代表均出席表示意見。

國會改革涉及《立法院職權行使法》及《刑法》修法,內容涵蓋禁止官員反質詢、總統國情報告應接受詢答,以及國會聽證調查權等爭議事項。

總統、行政院及監察院都認為自己的權限遭到侵害,因此提出釋憲。立法院民進黨黨團也主張該部法案侵害人民隱私、財產等權利,據此聲請釋憲。立委柯建銘、吳思瑤、鍾佳濱、沈伯洋、莊瑞雄等人,均親自出庭。

相對人立法院部分,經黨團協商後,機關代表由藍白指派前往陳述意見。國民黨指派立委吳宗憲、翁曉玲出席,民眾黨則指派立委黃國昌出席。綠藍白三黨要角在憲法法庭,再次交鋒。

由於總統、行政院、監察院及民進黨也同步向憲法法庭聲請暫時處分,希望憲法法庭可以暫時凍結國會改革法案,針對是否有必要做成暫時處分,憲法法庭召開準備程序,通知雙方到庭陳述意見。

針對重大憲法爭議,憲法法庭可暫時凍結其效力

針對具有憲法爭議的法律,憲法法庭可透過暫時處分,在判決之前,裁定停止適用該法律。暫時處分的結果和最終憲法法庭的判決,沒有必然的關聯性。

根據《憲法訴訟法》,針對已受理的釋憲案,若已沒有其他手段,可以避免憲法保障的人民權利或公共利益遭受難以回復的損害,於防止損害具有急迫必要性,且利大於弊的前提下,憲法法庭可作暫時處分,暫時凍結有違憲爭議的法律。

司法院大法官依據憲法獨立行使憲法解釋及憲法審判權,為確保其解釋或裁判結果實效性之保全制度,乃司法權核心機能之一,不因憲法解釋、審判或民事、刑事、行政訴訟之審判而異。如因系爭憲法疑義或爭議狀態之持續、爭議法令之適用或原因案件裁判之執行,可能對人民基本權利、憲法基本原則或其他重大公益造成不可回復或難以回復之重大損害,而對損害之防止事實上具急迫必要性,且別無其他手段可資防免時,即得權衡作成暫時處分之利益與不作成暫時處分之不利益,並於利益顯然大於不利益時。(釋字599)

我國司法史上唯一一次的釋憲前暫時處分,是在 2005 年針對《戶籍法》修法後,強制人民於換發身分證時須按捺指紋,引發個資及隱私爭議。

當時大法官認為,該政策如不予以暫停,如果事後《戶籍法》被認定違憲,由於主管機關已經開始錄存人民指紋,銷毀指紋檔案須耗損大量行政資源,隱私權也難以回復。因此最後發布釋字 599 號暫時處分,後來《戶籍法》相關規定也被釋字 603 號宣告違憲。

立法院不滿未收到對造書狀,憲法法庭認為無違法

本次辯論還意外引發小插曲。許宗力宣布開庭後,書記官尚未朗讀案由,就黃國昌率先提問。他質疑,憲法法庭依法應將聲請書送達相對人,但立法院至今仍未收到聲請書,且聲請書附表未公開於網路上,導致他們到昨天下午獲准閱覽卷宗,才得知釋憲方主張違憲的具體條文。

黃國昌也詢問,本次開庭到底是陳述意見,還是如同通知書中提及,進行的是言詞辯論程序,應予釐清。

審判長許宗力回應,今日是依審理規則行準備程序,聲請書也都已公告上網。語畢,黃國昌本想追問,但許宗力仍表示開始程序。

憲法訴訟法第 43 條第 2 項:憲法法庭為前項裁定(按:暫時處分)前,得命當事人或關係人陳述意見或為必要之調查。

憲法法庭審理規則第 53 條:憲法法庭為暫時處分裁定前,認有命當事人或關係人到庭陳述或為調查之必要者,得指定大法官行準備程序。

後來黃國昌於表示意見時,指責憲法法庭把書狀公開上網與當事人聽審權混為一談,違反正當法律程序。

憲法訴訟法第 17 條規定,除裁定不受理者外,憲法法庭應將聲請書送達於相對人,並得限期命相對人以答辯書陳述意見。但本條所稱「聲請書」,是否包含暫時處分?

對照憲法訴訟法第 43 條規定,憲法法庭做成暫時處分前,可自行決定是否提供當事人陳述意見,因此是否適用第 17 條的規定,存在疑問。

但是本案既然已經通知立法院到庭陳述意見,程序上如能按照一般訴訟實務,由法官提供聲請人書狀給相對人參考,應能降低爭議。

民事訴訟法及刑事訴訟法均規定,當事人應將書狀副本提供給對造。

藍白認為總統府、行政院及監察院無權聲請釋憲

《憲法訴訟法》規定,國家最高機關,因本身或下級機關行使職權,就所適用之法規範,認為牴觸憲法,可聲請釋憲。但如何認定「行使職權」,藍白綠意見不同。

憲法訴訟法第 47 條第 1 項:國家最高機關,因本身或下級機關行使職權,就所適用之法規範,認有牴觸憲法者,得聲請憲法法庭為宣告違憲之判決。

吳宗憲質疑,賴清德總統尚未受邀進行國情報告,相關國會調查也未啟動,因此尚未行使職權,根據《憲法訴訟法》規定,不應聲請釋憲。

行政院律師李荃和則認為,為了維護憲政秩序和公共利益,只要法律涉及機關的職權行使,有違憲疑義且有公共利益需求,都應當允許聲請釋憲,不以實際行使職權為必要。

黃國昌則強調,該法案不涉及監察院的職權,因為兩院職權有本質差異,監察院是對人,立法院則是對事,調查對象也不同,因此監察院不能聲請釋憲。他也質疑監察院的調查機制,權益保護比國會法案還差。

監察院律師李元德則認為,新法混淆立法院跟監察院的職權,尤其國會改革法案並未明定,調查事項應與立法院的憲法權限具有重大關聯,導致監察院未來行使職權的過程,不論調查結果是否與立法院相同,獨立性都難免受到質疑,應准許監察院聲請釋憲。

監察院秘書長李俊俋表示,立法院已宣布成立鏡電視調查小組,未來也將針對超思雞蛋採購案進行調查,這些案件都屬於監察院調查範圍,新法卻未協調兩院權限劃分。如不凍結法案,恐侵害監察院權限。

翁曉玲主張民進黨如不滿法案,應先提修法不成才能聲請釋憲

翁曉玲則稱,根據憲法法庭 113 年憲裁字第 16 號裁定,立委若認法律違憲應先提案修正,修法未果才能聲請釋憲,柯建銘等立委不符合聲請釋憲的要件。

民進黨律師陳鵬光則在法庭上反駁,按照大法官的先例,立委聲請釋憲,過去只要人數通過門檻,大法官就會受理。

翻閱《憲法訴訟法》及過去前例,大法官針對立法委員聲請釋憲的條件,除了人數之外,還會因為「認為舊法違憲,提出修法未成功」以及「認為立法及修法的結果違憲,未能成功阻止立法修法」,而有不同考量。

翁曉玲引用的 113 年憲裁字第 16 號裁定,背景為立委賴香伶等人認為勞保條例違憲,提出修法卻遲遲未能推進,因此聲請釋憲。大法官在該案中認為,賴香伶等人的議案,尚未完成委員會審查,因此不符規定。

倘法律公布施行經相當時日,立法委員認有違憲疑義,自應先行提出修正案,並於確定修法未成後,由少數之四分之一以上立法委員聲請法規範憲法審查,始與司法院釋字第603號解釋「修法未果」意旨無違,從而符合憲訴法第49條聲請法規範憲法審查中之就其「行使職權」要件。
(113 年憲裁字第 16 號裁定)

換句話說,如果立法委員認為現行法律違憲,大法官要求立委必須自行提出修正草案,於確定修法未成後,才能聲請釋憲。

相較之下,國民黨過去曾因反對年金改革法案,其立委在二讀時全數反對該法案,並在三讀後離開立法院,隨後聲請釋憲。

按立法委員現有總額三分之一以上,就其行使職權,適用憲法發生疑義,或適用法律發生有牴觸憲法之疑義者,得聲請解釋憲法,大審法第5條第1項第3款定有明文。其目的在使少數意見之立法委員,於確信多數立法委員表決通過之法律有違憲疑義時,得向本院提出解釋憲法之聲請,以維護憲政秩序。
(釋字第782號)

大法官認為,如果少數意見之立法委員,確信多數立法委員表決通過的法律有違憲疑義,人數如達到門檻,就應給予其聲請釋憲的權利。最後作成釋字 782 號解釋。

本案究竟屬於何種情況,有待憲法法庭的判決。

藍白主張覆議失敗後,行政院長不得聲請釋憲

立法院律師林石猛表示,行政院若覆議失敗,依據舊法規定,行政院長過去可選擇下台或接受,但修憲後,行政院長只能選擇接受結果。由此可見,行政院不能再提起釋憲,憲法法庭更不應扮演「太上立法院」審查本案。

憲法增修條文第 3 條第 2 項:二、行政院對於立法院決議之法律案、預算案、條約案,如認為有窒礙難行時,得經總統之核可,於該決議案送達行政院十日內,移請立法院覆議。立法院對於行政院移請覆議案,應於送達十五日內作成決議。如為休會期間,立法院應於七日內自行集會,並於開議十五日內作成決議。覆議案逾期未議決者,原決議失效。覆議時,如經全體立法委員二分之一以上決議維持原案,行政院院長應即接受該決議。

呂太郎大法官則質疑,行政院若覆議失敗,是否即便認為法律違憲也須接受?尤伯祥大法官也質疑,政府有遵守憲法的忠誠義務,如果行政院認為法案違憲卻不能聲請釋憲,是否會有問題?

林石猛回應,依司法院第 419 號解釋,若接受後有侵害人民權利情況,另外可循憲法救濟,但覆議失敗,相當最高行政首長遭民意反對,若可聲請釋憲,將會違反憲法誡命。黃國昌則補充,憲法明定行政院與立法院紛爭解決機制,各自承擔政治責任。

除此之外,依憲法第五十七條第二款及第三款規定,立法院對於行政院之重要政策不贊同時,得以決議移請行政院變更之,行政院經總統之核可,移請覆議;或行政院對立法院決議之法律案、預算案、條約案,認為有窒礙難行時,經總統之核可,移請覆議,覆議時分別經出席立法委員三分之二維持原決議,若行政院院長不欲接受而向總統提出辭職時,亦屬憲法上義務性之辭職。對於行政院院長履行其憲法上義務之辭職,總統自無不予批准之理。
(釋字第419號)

但行政院代理人陳信安教授主張,419 號解釋並未排除行政院聲請釋憲權,因為各憲法機關有協力維持憲政秩序的忠誠義務,不可放任違憲情況繼續存在。此外,該號釋字是在修憲前作成,時空背景已與現在不同,不能比附援引。

419 號解釋是在 1996 年作成,當時總統任命行政院長,需要得到立法院同意,然而 1997 年修憲之後,總統可以直接任命行政院長。

此外,修憲前的覆議門檻是 2/3,修憲後則調降為 1/2 ,比現在高上許多,釋字 419 號解釋的時空背景及憲政體制,與現在有所不同。

對此,尤伯祥追問立法院方,若行政院須執行違憲法律,是否違反憲法忠誠義務?是否代表在我國立法院地位優於行政院?

翁曉玲回應,憲法機關忠誠的意思是機關應合作而非對抗,本案國會法案推動過程中,行政院就表態不願遵守,爭議甚至根本還沒出現,就想像自己權利已經遭到侵害,如此情況才是違反憲法忠誠義務。

大法官在 2001 年釋字第 520 號解釋中指出,覆議為行政權與立法權相互制衡之設計,也就是說,覆議的意義在於提供行政院否定立法院的機會,藉此解決兩院之間的紛爭。

憲法第五十七條即屬行政與立法兩權相互制衡之設計,其中同條第二款關於重要政策,立法院決議變更及行政院移請覆議之規定... 
(釋字第 520 號)

至於提出覆議的原因,可能有該法律立法技術有瑕疵導致窒礙難行,也可能是有違憲疑慮,行政機關因而不願遵守等情況。因此覆議不成功,是否代表行政院必須直接認定法案合憲,恐有疑慮。尤伯祥因此質疑,如果採取此見解,是否代表我國採取國會優先主義。

藍白主張府院間應先協商,綠營認為不用

林石猛表示,監察院的書狀並未顯示其職權受到侵害或面臨窒礙難行,應先行協商程序,再提起釋憲。他也強調,總統的聲請同樣不合法。

憲法訴訟法第 65 條第 1 項規定,國家最高機關,因行使職權,與其他國家最高機關發生憲法上權限之爭議,經爭議之機關協商未果者,得聲請憲法法庭為機關爭議之判決。

詹森林大法官表示,本案是依據憲法訴訟法第 47 條第 1 項提起,是否也需要協商先行,要求綠營表示意見。

行政院代理人賴秉詳律師表示,本案並非單純機關間權限爭議,而是立法院行使職權之結果,最終制定的法律,產生法規範違憲疑義。憲法訴訟法第 65 條第 1 項規定所講的權限爭議,本身不涉及法規是否違憲的問題。

林石猛則引用已故大法官吳庚之著作回應, 在成熟的民主憲政國家,機關間能夠合作與協力是理想,但發生對抗與衝突則是本質。而衝突並非一定要透過司法解決,如果不先協商,憲法訴訟法第 65 條第 1 項希望大家試行和解的美意,就會落空。

綠主張總統將被迫違憲進行國情報告,雙首長憲政秩序遭破壞後難以回復

總統委任律師洪偉勝主張,新法將原本相互尊重、自由行使的國情報告制度,變成總統定期常態性義務。總統原可自行決定是否進行國情報告,新法變為每年定期必須至立法院進行國情報告,雙首長制下行政院長才對立法院負責的憲政秩序,遭到混淆。

此外,總統提名人若被認為拒絕回答問題或提供資料,新法允許立法院對人事案「不予審查」,也被律師認為侵害總統提名權及任命權,違反憲法機關忠誠義務。

尤伯祥詢問黃國昌,媒體報導稱民眾黨已提案邀請總統國情報告,在憲法法庭作成判決前,若獲院會通過,但遭總統拒絕,或拒絕回答提問,立法院是否會採取反制措施,例如拒絕行使人事同意權?

黃國昌回應,若被拒絕立法院「什麼事也不能幹」,只能召開記者會,批評賴清德不遵守政治承諾。人事同意權部分,他以近期 NCC 委員為例,如果新任行政院長願意為 NCC 人選背書,民眾黨就會實質審查,不會杯葛。

黃國昌還強調,總統國情報告制度並非本次修法所創設,過去早有相關規定,新法要求總統對立委問題須「依序即時回答」,也不必然是「即問即答」,細節須由黨團協商決定,因此不能預設總統赴立院會遭遇什麼情況,藉此推論總統權力遭受侵害。

不過洪偉勝則反駁,新法已明定要總統每年 2 月 1 日送交國情報告書,3 月 1 日赴立院報告,此與行政院報告施政方針的規定一模一樣,完全混淆總統與行政院長的職權。

立法院職權行使法第 15 條之 1 :依中華民國憲法增修條文第四條第三項規定之精神,立法院於每年集會時邀請總統至立法院進行國情報告。總統於每年二月一日前向立法院送交國情報告書,並於三月一日前赴立法院進行國情報告。新任總統於就職兩週內向立法院送交國情報告書,並於一個月內赴立法院進行國情報告。

洪偉勝接著批評,黃國昌稱無法預測實際情況,正是總統聲請釋憲及暫時處分的原因,因為沒人能擔保總統赴立院報告,不會對總統的憲政地位造成難以回復的損害。

大法官質疑藐視國會違反明確性原則,黃國昌主張規範方式優於多數國家

黃國昌在答辯書中主張,如果質詢沒有違反法律明確性,因此反質詢也不會違反。尤伯祥則質疑,這是以問答問,並未完整說明為何反質詢不違反法律明確性。

尤伯祥表示,雖然不確定法律概念是可被允許的事情,但仍要有明確的核心概念,否則官員恐怕不知道如何接受質詢,希望立法院代表補充說明,反質詢的概念核心為何。

尤伯祥補充,如果質詢是要讓官員為政策辯護,官員本來就沒有質詢立委的權力,立法委員也沒有為自己政策辯護的需求,如此一來,反質詢會在什麼情況下出現?

由於開庭時間不足,來不及讓立法院代表回答本題,黃國昌表示將於庭後再以書狀補充說明。

朱富美大法官則質疑,藐視國會罪的性質似乎不夠明確,而國會新會期開議在即,為何立法院代表主張不具有急迫性?

刑法第141-1條:公務員於立法院聽證或受質詢時,就其所知之重要關係事項,為虛偽陳述者,處一年以下有期徒刑、拘役或二十萬元以下罰金。

朱富美以偽證罪為例,到法庭上作偽證,須有使裁判陷於錯誤的危險,才會構成。但藐視國會罪,是否只要說謊就會成立?會不會有不明確的疑慮?

黃國昌則回應,新法通過後,立法院「除了暴力打架比較多」,沒有侵害任何人的權利。至於藐視國會罪,很多國家都有,相信台灣的立法方式,比多數國家都嚴謹。

吳宗憲表示,即使有不實陳述,也需要經過院會決議,才會送交檢方偵辦,相當於按鈴申告的進度而已,並不會有任何急迫性或權益受損的情況發生。

綠營主張機密洩漏難以回復,藍白主張至今尚未有侵害發生

新法規定政府人員被質詢時須據實陳述,不可拒絕答覆或提供資料、隱匿資訊或虛偽答覆,也禁止反質詢。違者可處罰鍰,並移送彈劾或懲戒。

立法院職權行使法第 25 條:被質詢人經主席依前項規定制止、命出席或要求答復卻仍違反者,由主席或質詢委員提議,出席委員五人以上連署或附議,經院會決議,處被質詢人二萬元以上二十萬元以下罰鍰。違反第一項至第三項規定之政府人員,由主席或質詢委員提議,出席委員五人以上連署或附議,經院會決議,移送彈劾或懲戒。

陳鵬光則表示,新法賦予調查單位傳喚人員及施以罰鍰的權限,可能侵害人民不表意自由、個人隱私及企業營業秘密等權利,立法院各委員會近來已逐步成立調查小組,凍結法案有事實上急迫性。

陳鵬光也主張,准許暫時處分,僅是讓國會維持過去監督狀態,不會產生額外損害,但否准暫時處分,則是會隨著立法院行使調查權,造成違憲侵害不斷擴大。

不過翁曉玲則主張,新法不會對人民造成重大損害,即使有人因說謊遭受處罰,仍然可以向行政法院提起法律救濟,加上立法院將於 7 月 16 日休會,直到 9 月才會開議,這段期間不會執行調查權,稱不馬上停止就有難以回復的損害,完全是憑空想像。

翁曉玲也稱,憲法法庭應節制,只在最必要且例外時,才行使暫時處分的權限。

立法院代理人仉桂美副教授則表示,憲法法庭 8 月就要針對本案進行言詞辯論,不應認為有凍結法案的急迫性,且過往釋憲案大多未作暫時處分,本案若作成將推翻過往標準。

許宗力表示,由於開庭時間已經超出預定時間太多,請雙方針對尚未補充說明完畢的部分,於三日內以書面補充意見,隨即宣布閉庭。

法律白話文運動|白廷奕、楊貴智報導,劉珞亦協助提供法律意見

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