「我家門前有小河，後面有開發？」看看兩國相爭，國際法院如何分配珍貴的水資源｜白目觀點

錫拉拉河發生什麼事？

錫拉拉河是一條位於智利與玻利維亞邊界的河流，起源於玻利維亞波托西省的地下水，並位於邊界的三公里處、海拔約4300公尺。順著山坡往下，錫拉拉河流向智利，而在智利境內，該河流最終匯入聖佩德羅河。

多年來，智利與玻利維亞雙方都被授予錫拉拉河水域的使用權。從1906年開始，當時負責水源開採的安託法加斯塔（來自智利）和玻利維亞鐵路有限公司，陸續自智利和玻利維亞政府方面，取得水源使用權。

因此到了 1909 年，該公司在玻利維亞境內設了第一個取水口；並在1928年，該公司以衛生為由，繼續在玻利維亞修建了更多渠道。

然而，玻利維亞方面指出，該等渠道讓智利取得了更多錫拉拉河的水流；因此，當該公司從1942年開始，於智利境內建造第二個取水口和管道之後，玻利維亞許多媒體開始關注這項問題，並指出智利涉嫌修改錫拉拉河水道。

隨後到了1997年，玻利維亞取消前述在 1908 年時發佈的錫拉拉泉水使用權，並在法令中指出：若允許該公司繼續使用錫拉拉水域，將讓智利方面不當使用河水，對國家利益造成損害。

2016年，玻利維亞總統甚至指責智利「非法使用錫拉拉河水域，並未賠償玻利維亞相關損失」，更指出錫拉拉河並非國際河流，不該讓智利如此使用。最後，兩邊國家在沒有辦法取得共識的情況下，智利就在同年，向國際法院提出對玻利維亞的控訴。

雙方攻防與法院裁決

智利向國際法院提出幾項控訴（註一），分別為：

1. 錫拉拉河是適用於國際習慣法之下的國際河流。
2. 智利有權公平並合理地使用錫拉拉河。
3. 玻利維亞有義務預防且控制，有關可能對錫拉拉河流產生的環境破壞。
4. 玻利維亞有義務通知其行為可能對錫拉拉河產生不利影響。

首先針對第一點，智利主張：依照國際習慣法（註二），錫拉拉河是國際河流（簡單說，就是指流經數國並通向海洋，根據國際條約向所有國家商船開放的河）。

雖然玻利維亞一開始反對，把國際習慣法套用到錫拉拉河「人工引流」的部分，然而法院指出：在訴訟過程中，玻利維亞已與智利達成合意──即國際習慣法同時適用於錫拉拉河的自然水流與人工引流。因此，法院最後認為，本項主張因為訴訟雙方已達成合意，因此這項爭點已不復存在。

接著第二點，智利雖然主張：其有權公平並合理地使用錫拉拉河。但法院認為，雙方在訴訟過程中，已經達成合意──認定雙方都該公平、合理使用錫拉拉河的範圍，因此雙方這部分的爭執已無爭議，因此法院無需提供進一步見解。

而到了第三點控訴，智利指出，玻利維亞有義務預防且控制對錫拉拉河產生的環境破壞。雙方固然都認可不該破壞環境，但對「環境破壞」的見解則有出入。

玻利維亞認為，這裡所指的環境跨界破壞指的是「嚴重損害」（significant harm），因此若玻國從事可能對錫拉拉河有嚴重損害的行為之前，才有義務需要通知沿岸國、並且交換環境影響評估資訊。

而法院認為，在沒有具體的反對情況下，訴訟雙方對於跨界環境破壞的解釋，透過攻防，已逐漸達成一致，雙方都同意有義務防止對錫拉拉河進行環境破壞、並且在有嚴重損害時有義務進行通知沿岸國。因此本項爭端也不復存在，法院無需裁判。

最後在第四點控訴中，智利提出：玻利維亞有義務通知其行為可能對錫拉拉河產生不利影響。對此，法院認為由於雙方並非相關公約的締約國（註三），且該等公約關於沿岸國義務的規定，也不是國際習慣法（註四），而玻利維亞並沒有進一步違反國際習慣法所要求的通知義務，因此法院駁回智利的主張。

然而，如果發生重大不利的影響，就算沒有互簽公約，沿岸國是否應通知沿岸國？國際法院對此指出：這項要求才是國際習慣法；換言之，在措施開始前，國家必須要先就該措施可能產生的不利影響，進行環境影響評估，若評估結果確認有重大跨界環境污染的風險，就必須通知相關國家，進行預防措施等行為。

於是，當法院進一步檢視雙方國家的主張，發現智利並沒有特別指出玻利維亞的到底哪裡違反通知義務，而法院認為：玻利維亞也的確有通知智利將會採取何種措施，因此認為玻利維亞確實沒有違反通知義務，也就拒絕接受智利的這項控訴（註五）。

判決，看見國際社會的保守態度

國際環境法爭議泰半落於程序事項，即通知、諮商、協商義務的有無以及違反問題。然而法院對於通知義務的保守見解，也顯示了國際社會對於國際環境法的看法。

亦即，國際社會仍然立於國際法不要過度擴張的態度，這其中可能擔憂「國際法的擴張」會增加國家行為成本，進而使國際更不願遵守國際法。同時，也可能抱持著國家之間的糾紛，仍然交給各國之間協商決定即可，避免擴大國際法的管制空間。

然而筆者認為，國際環境法之下的跨界環境污染，有著不可回復、或是回復成本過高的隱憂。而國際環境法除事後彌補的角色，更有身為「預防」的角色，應該負起預防跨界污染的責任。

其中，特別是通知義務。國際環境法下的通知義務對於防止跨界環境污染相當重要，鄰國必須得知環境可能被破壞，才有辦法先行採取預防措施。而通知義務的適用範圍，便顯得舉足輕重──像是什麼樣的措施需要通知？環境影響評估下，什麼樣的潛在破壞需要通知？

就本次法院的見解來看，這樣的通知義務目前被定位為國際習慣法，只適用於開發行為可能造成「重大環境影響」時才會發生。然而究竟何謂「重大環境影響」，目前來看仍然沒有見到法院舉例說明，未來仍有待實踐觀察。

除此之外，可能是限於國家主張、也可能是法院的裁量空間所致。法院經常指出「雙方已於訴訟過程達成合意」、「爭端不復存在」、「無下定裁判的必要」而作結。

這樣的作法，不僅大量限縮法院於國際法解釋的空間，也會讓國際法的管制範圍減少。因此本文認為，法院應就必要的國際法適用範圍、義務空間解釋清楚，以便作為國際社會的參考前例，並產生宣示效果，讓各國知道國際環境法的程序義務，讓國際社會更為尊重國際法的存在與治理效果。

綜上所述，筆者認為國際法院這次的判決，雖然有試圖解決雙方紛爭，然而對於國際環境法的解釋與適用依舊幫助有限。國際法院對國際環境法保守的態度，似乎與近來國際社會大力提倡環保的行為有違，因此如何協助國際法院有進一步行為、推展國際環境法的管制空間，仍有待我們繼續倡議。

【本次主筆】

資深編輯李濬勳

本文核稿：網站主編王鼎棫

註一：國際法院認為本文所列前三點控訴，已經於訴訟程序中、透過雙方的言行達到合意，因此爭端不復存在，因此沒有進行實質審理。而對於第四點控訴，法院則是拒絕下達判決。

註二：由於當事國雙方，都不是1997年《用於非航行目的國際水流公約》的締約國，且對錫拉拉河，雙方也沒有進一步簽訂國際條約，因此法院認為：錫拉拉河的判斷法源是國際習慣法。而智利便主張錫拉拉河為受到國際習慣法管理的國際河流。

註三：所謂公約見前註二。

註四：為何對於沿岸國，應負起對於可能破壞錫拉拉河生態環境的通知義務？雙方主張，可適用註三公約的第11條規定。該等規定指出，國際河流沿岸國應於自己所採對環境有影響的措施交換資訊、諮詢、有必要的話可以進行協商。然而國際法院回顧了該公約的起草過程，指出締約委員會並沒有指出第11條的內容屬「國際習慣法」的性質，因此由於智利以及玻利維亞都非該公約締約國，也就無法適用第11條的規定。

註五：面對智利的控訴，玻利維亞也提出三項反訴聲明。第一：其對境內的人工水渠工程系統有主權。第二：其對於透過人工水渠所產生或增加的水流有主權。第三：應對於未來輸送到智利的人工增加水流與智利進行合意條約。法院認為：就第一、二點的反訴，雙方已在訴訟過程中達成合意，即玻利維亞的確對於其境內的水渠工程有主權、並且對於其所產生的水流也具有主權可以使用。然而對於第三點反訴，法院則拒絕審理，因為玻利維亞要求法院對於「假設」的情況進行裁判，法院無法對於還未發生的事實進行審理，因此玻利維亞的主張只能與智利進行協商；協商未果、若存爭議時，再提交到法院。