原住民族土地及海域法、原住民族自治法:化整為零還是化為烏有

廖伯威

2024-01-28發佈

原住民族土地及海域法、原住民族自治法:化整為零還是化為烏有

原住民族土地及海域法、原住民族自治法:化整為零還是化為烏有
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2024年,台灣面臨原住民族自治與土地海洋權益立法困境。蔡英文總統於2016年對原住民族道歉,強調《原住民族自治法》及《原住民族土地及海域法》的制定。這兩法旨在落實《原住民族基本法》之要求,但因影響範圍廣、難以達成共識而屢次受阻。原民會遂轉向「分流立法」,透過修改現有法律及制定小規模專法,分步達成立法目標。然此舉引發爭議,學者憂心法律整合上之困難,政府亦面臨立法需求與實際困難之間的抉擇。

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2016 年 8 月 1 日,甫上任兩個多月的蔡英文總統,代表政府向原住民族道歉。

臺灣號稱「多元文化」的社會。但是,一直到今天,原住民族在健康、教育、經濟生活、政治參與等許多層面的指標,仍然跟非原住民族存在著落差。同時,對原住民族的刻板印象、甚至是歧視,仍然沒有消失。政府做得不夠多,讓原住民族承受了一些其他族群沒有經歷過、感受過的痛苦和挫折。為此,我要代表政府,向原住民族道歉。

道歉全文的後段提到,政府加速制定三部重要法案送請立法院審議:

我們會加快腳步,將原住民族最重視的《原住民族自治法》、《原住民族土地及海域法》、《原住民族語言發展法》等法案,送請立法院審議。

在總統的道歉文裡,《原住民族語言發展法》在 2017 年三讀通過,然而《原住民族自治法》及《原住民族土地及海域法》的制定,原民會在近兩年明確表示,考量到現實上的困難,將轉向「分流立法」的模式進行。

為什麼要訂這兩部法律

「原住民族土地及海域法」、「原住民族自治法」是《原住民族基本法》明文規定的配套子法。這部 2005 年制定的法律,前後要求政府針對八大事項制定法律。

原住民族基本法規定的八大事項
  1. 原住民族自治制度。(第 4 條)
  2. 原住民族教育權利。(第 7 條)
  3. 原住民族語言發展。(第 9 條第 3 項)
  4. 文化事業基金會之設置。(第 12 條第 2 項)
  5. 原住民族傳統之生物多樣性知識及智慧創作。(第 13 條)
  6. 原住民族工作權之保障。(第 17 條第 2 項)
  7. 原住民族土地調查及處理委員會之組織及相關事務。(第 20 條第 2 項)
  8. 原住民族或原住民所有、使用之土地、海域,其回復、取得、處分、計畫、管理及利用等事項。(第 20 條第 3 項)

八大事項中,僅剩下「自治制度」、「土地調查委員會」、「土地及海域」尚未立法。因此在蔡總統 2016 年道歉中再次強調將加速制定「自治法」及「土海法」之時,也格外引熱注意。

始終無法三讀的自治與土地海洋

過去並不是沒有人提出相關法案,2000 年代以後,政府一共推出了 4 個版本的「土海法」草案、5 個版本的「自治法」草案。

而蔡英文政府上台後,行政院均未提出「原住民族土地及海域法」及「原住民族自治法」的草案。國民黨及民進黨原住民立委於第九屆(2016-2020)及第十屆(2020-2024)均有提出草案,但都沒能完成委員會審查。

根據原民會的評估,草案卡關的原因在於,兩法均有影響層面過大,難以達成共識的問題存在。

原民會認為,以現況而言,原住民族自治法將直接導致花蓮、台東兩縣消失;另外要調整 10 縣市的行政區,難以取得共識的情況下,無法完成制定。

原民會主委夷將‧拔路兒於立法院答詢時即表示:

從 92 年至 104 年之間,行政院曾經向大院提出過五種版本的原住民族自治法案,都因屆期不 續審而退回。深究其主要原因,正是原住民族自治區設置後至少可能導致花蓮及台東 2 縣將廢 止,10 縣市行政區域也有調整的必要,近半數臺灣國土面積受到影響,導致各界無法形成立法 共識,因此,設置原住民族自治區的優先問題不在法案制度的設計,而是社會共識的促成。

而原住民族土地及海域法的部分,由於土地、海洋的利用包山包海,過去的草案只是原則性及程序性的規範,原民會評估還要再制定 14 項子法補足。此外,原住民族土地及海域法還會影響現有土地權利,如何解決亦是一大難題。

從上面兩個可以發現,原民會的主張是,若一次制定一部完整的專法,涉及影響的層面過於廣大,將導致草案無限期難產。

原民會因此在近年轉向以「分流立法」的方式實質達成目標,也就是不制定完整專法,而是透過修正其他涉及原住民自治及土地海洋權利的法律,並擷取部分議題制定規模較小的專法,藉此一步一步達到目標。

但不制定專法會不會違背原住民族基本法的規定?答案也是否定,因為原住民族基本法的用語是自治及土地海洋等相關事項,「以法律定之」,因此即便未制定專法,透過各個法律補足,也能達到《原基法》的要求。

那麼,分流分到哪裡了

根據原民會的說法,目前已經完成《山坡地保育利用條例》、《原住民保留地禁伐補償條例》的修正,未來也將修訂《原住民保留地開發管理辦法》,並制定《原住民族保留地管理利用條例》,藉此達成原住民族土地海洋權利的相關立法進度。

不過,12 月 7 日,立法院就《原住民族保留地管理利用條例》進行黨團協商,但協商後並無結論,可能無法在本屆立法委員任期結束前三讀通過。《原住民保留地開發管理辦法》也沒有完成修法。

另外在「自治」的部分,根據原民會近年來的說法,目前依《地方制度法》規定「山地鄉」(包括直轄市改制後的原住民區)鄉長都以「山地原住民」為限。其他還有個部落組織參與山林共管、民族教育發展、語言復振、長照、產業發展等等,達到實質自治的目標。

當然這樣的做法也引起批評。在野黨立委即認為,執政黨在 2016 年提出承諾要制定完整的法案,如今改稱「分流立法」恐怕是跳票。

例如國民黨立委孔文吉認為,分流立法沒有辦法實現原住民族完整自治權,例如礦產開發、自然資源、林木採取,應該完整自治區、自治縣的政府來決定。分流立法仍讓經濟部水利署、礦務局、林務局掌握自然資源事宜,原住民自治難以落實。

你說現在是分流立法,語言的在原住民族語言發展法;森林的在森林法,但是原住民族自治法裡面所謂的自決權,這個就沒有辦法靠分流立法來解決,我隨便舉個例子:經濟部水利署、經濟部礦務局,分流立法的礦業法有尊重原住民族的諮商同意權嗎?水利署在劃河川的時候把原住民族保留地劃進去,有沒有經過原住民族的諮商同意?這個分流立法沒有辦法解決。

學者也擔心,土地海洋採取「分流立法」,未來散落在各個法律的規範,難以達成一貫的法律邏輯;且未來「土海法」與「自治法」整合時,恐怕會面臨更大的困難。

草案的卡關顯示現實上的困難,學者也認為並不能因為法案推動困難就不做了。正面回應立法需要,也才能反映出國家對於原住民對等的態度。

在蔡英文政府即將結束任期的此時,本文解析「原住民族自治法」及「原住民族土地及海域法」制定的困難。草案卡在現實因素無法一步完成制定的前提下,採用分流立法的模式一步一步完成,無論是「繞遠路」還是「抄捷徑」,至少能實質達成《原基法》的目標。

但「分流立法」也如同本文前面提及的問題,個別的法律都有其規範的邏輯存在,若相同的事物散見於各個法律當中,恐怕未來真的遇到問題時,在整合上要耗費更大的苦工。

本專題帶你回顧那些應該完成但一直沒有完成的法律議案。 本文作者:廖伯威 核稿編輯:楊貴智 封面圖片:AI生成

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