原住民族土地及海域法、原住民族自治法：化整為零還是化為烏有

2016 年 8 月 1 日，甫上任兩個多月的蔡英文總統，代表政府向原住民族道歉。

臺灣號稱「多元文化」的社會。但是，一直到今天，原住民族在健康、教育、經濟生活、政治參與等許多層面的指標，仍然跟非原住民族存在著落差。同時，對原住民族的刻板印象、甚至是歧視，仍然沒有消失。政府做得不夠多，讓原住民族承受了一些其他族群沒有經歷過、感受過的痛苦和挫折。為此，我要代表政府，向原住民族道歉。

道歉全文的後段提到，政府加速制定三部重要法案送請立法院審議：

我們會加快腳步，將原住民族最重視的《原住民族自治法》、《原住民族土地及海域法》、《原住民族語言發展法》等法案，送請立法院審議。

在總統的道歉文裡，《原住民族語言發展法》在 2017 年三讀通過，然而《原住民族自治法》及《原住民族土地及海域法》的制定，原民會在近兩年明確表示，考量到現實上的困難，將轉向「分流立法」的模式進行。

為什麼要訂這兩部法律

「原住民族土地及海域法」、「原住民族自治法」是《原住民族基本法》明文規定的配套子法。這部 2005 年制定的法律，前後要求政府針對八大事項制定法律。

原住民族基本法規定的八大事項

1. 原住民族自治制度。（第 4 條）
   
2. 原住民族教育權利。（第 7 條）
   
3. 原住民族語言發展。（第 9 條第 3 項）
   
4. 文化事業基金會之設置。（第 12 條第 2 項）
   
5. 原住民族傳統之生物多樣性知識及智慧創作。（第 13 條）
   
6. 原住民族工作權之保障。（第 17 條第 2 項）
   
7. 原住民族土地調查及處理委員會之組織及相關事務。（第 20 條第 2 項）
   
8. 原住民族或原住民所有、使用之土地、海域，其回復、取得、處分、計畫、管理及利用等事項。（第 20 條第 3 項）
   

八大事項中，僅剩下「自治制度」、「土地調查委員會」、「土地及海域」尚未立法。因此在蔡總統 2016 年道歉中再次強調將加速制定「自治法」及「土海法」之時，也格外引熱注意。

始終無法三讀的自治與土地海洋

過去並不是沒有人提出相關法案，2000 年代以後，政府一共推出了 4 個版本的「土海法」草案、5 個版本的「自治法」草案。

而蔡英文政府上台後，行政院均未提出「原住民族土地及海域法」及「原住民族自治法」的草案。國民黨及民進黨原住民立委於第九屆（2016-2020）及第十屆（2020-2024）均有提出草案，但都沒能完成委員會審查。

根據原民會的評估，草案卡關的原因在於，兩法均有影響層面過大，難以達成共識的問題存在。

原民會認為，以現況而言，原住民族自治法將直接導致花蓮、台東兩縣消失；另外要調整 10 縣市的行政區，難以取得共識的情況下，無法完成制定。

原民會主委夷將‧拔路兒於立法院答詢時即表示：

從 92 年至 104 年之間，行政院曾經向大院提出過五種版本的原住民族自治法案，都因屆期不 續審而退回。深究其主要原因，正是原住民族自治區設置後至少可能導致花蓮及台東 2 縣將廢 止，10 縣市行政區域也有調整的必要，近半數臺灣國土面積受到影響，導致各界無法形成立法 共識，因此，設置原住民族自治區的優先問題不在法案制度的設計，而是社會共識的促成。

而原住民族土地及海域法的部分，由於土地、海洋的利用包山包海，過去的草案只是原則性及程序性的規範，原民會評估還要再制定 14 項子法補足。此外，原住民族土地及海域法還會影響現有土地權利，如何解決亦是一大難題。

從上面兩個可以發現，原民會的主張是，若一次制定一部完整的專法，涉及影響的層面過於廣大，將導致草案無限期難產。

原民會因此在近年轉向以「分流立法」的方式實質達成目標，也就是不制定完整專法，而是透過修正其他涉及原住民自治及土地海洋權利的法律，並擷取部分議題制定規模較小的專法，藉此一步一步達到目標。

但不制定專法會不會違背原住民族基本法的規定？答案也是否定，因為原住民族基本法的用語是自治及土地海洋等相關事項，「以法律定之」，因此即便未制定專法，透過各個法律補足，也能達到《原基法》的要求。

那麼，分流分到哪裡了

根據原民會的說法，目前已經完成《山坡地保育利用條例》、《原住民保留地禁伐補償條例》的修正，未來也將修訂《原住民保留地開發管理辦法》，並制定《原住民族保留地管理利用條例》，藉此達成原住民族土地海洋權利的相關立法進度。

不過，12 月 7 日，立法院就《原住民族保留地管理利用條例》進行黨團協商，但協商後並無結論，可能無法在本屆立法委員任期結束前三讀通過。《原住民保留地開發管理辦法》也沒有完成修法。

另外在「自治」的部分，根據原民會近年來的說法，目前依《地方制度法》規定「山地鄉」（包括直轄市改制後的原住民區）鄉長都以「山地原住民」為限。其他還有個部落組織參與山林共管、民族教育發展、語言復振、長照、產業發展等等，達到實質自治的目標。

當然這樣的做法也引起批評。在野黨立委即認為，執政黨在 2016 年提出承諾要制定完整的法案，如今改稱「分流立法」恐怕是跳票。

例如國民黨立委孔文吉認為，分流立法沒有辦法實現原住民族完整自治權，例如礦產開發、自然資源、林木採取，應該完整自治區、自治縣的政府來決定。分流立法仍讓經濟部水利署、礦務局、林務局掌握自然資源事宜，原住民自治難以落實。

你說現在是分流立法，語言的在原住民族語言發展法；森林的在森林法，但是原住民族自治法裡面所謂的自決權，這個就沒有辦法靠分流立法來解決，我隨便舉個例子：經濟部水利署、經濟部礦務局，分流立法的礦業法有尊重原住民族的諮商同意權嗎？水利署在劃河川的時候把原住民族保留地劃進去，有沒有經過原住民族的諮商同意？這個分流立法沒有辦法解決。

學者也擔心，土地海洋採取「分流立法」，未來散落在各個法律的規範，難以達成一貫的法律邏輯；且未來「土海法」與「自治法」整合時，恐怕會面臨更大的困難。

草案的卡關顯示現實上的困難，學者也認為並不能因為法案推動困難就不做了。正面回應立法需要，也才能反映出國家對於原住民對等的態度。

在蔡英文政府即將結束任期的此時，本文解析「原住民族自治法」及「原住民族土地及海域法」制定的困難。草案卡在現實因素無法一步完成制定的前提下，採用分流立法的模式一步一步完成，無論是「繞遠路」還是「抄捷徑」，至少能實質達成《原基法》的目標。

但「分流立法」也如同本文前面提及的問題，個別的法律都有其規範的邏輯存在，若相同的事物散見於各個法律當中，恐怕未來真的遇到問題時，在整合上要耗費更大的苦工。