從「喬王喬柯在喬甚麼？」談密室協商 ｜劉珞亦

從「喬王喬柯在喬甚麼？」談密室協商 ｜劉珞亦

作者／劉珞亦

「時代力量天天在罵我什麼王柯體制、密室協商、垃圾立委，整天比國民黨還國民黨。」—柯建銘

「所有各黨團代表人、助理來參加，立法委員可以自由的參與、協商。行政單位的幕僚也都可以來接受諮詢參與，所有協商也都會有會議紀錄、錄音。…所以，所謂密室協商是一種誤傳。」－王金平

王金平和柯建銘分別為立法院藍綠的龍頭，經常進行黨團協商，因此被人批評「喬王、喬柯」，但到底黨團協商在喬甚麼？而為什麼又有這麼多人批評黨團協商淪為「密室協商」？

首先，到底何謂朝野黨團協商？

黨團協商是指當不同黨派立法委員對於法案缺乏共識時，由立法院長主持且各黨團派出兩位黨代表來進行協商，在一個月內直接討論及修改原先缺乏共識的法案，由定期院會處理。簡言之，原本要由全體立法委員來決定的法案，在黨團協商的機制下，可以由少數的黨代表來協商決定。

然為了避免黨團協商的內容形成密室協商，依照法律規定要將內容透明公開，需全程錄影、錄音並刊登公報。但若協商結論與當初的決議以及法律原文有明顯差異時，應由提出修正之黨團或委員，提出立法理由和協商結論，刊登公報。

黨團協商的源起

黨團協商的源起是來自於「政黨的競爭」。

在 1986 年民進黨開始進入立法院，國會開始進有政黨競爭的狀態，有別於過去國會完全由國民黨掌控的狀態，而此時民進黨通常以肢體衝突的策略，因此協商的行為尚未呈現。然在 1992 立法院修訂《立法院組織法》，規定有立法委員席次五席以上之政黨(但之後已修法為每屆立法委員選舉當選席次達三席且席次較多之五個政黨得各組成黨團)，應設置黨團辦公室，且「黨團」一詞首度見於立法院組織的法制規範。因此，1999 年制定「立法院職權行使法」將黨團協商程序與以法制化，主要是因為當時執政國民黨深感該黨於立院所維持之多數，係一脆弱不穩定之多數，為避免立法程序之困境在而發生，故將其法制化；然也有一說是指當初國民黨內部已經分裂，所以有部分人支持釋出權力，為未來打算。

為何需要黨團協商？

1. 保障小黨的權益

相對多數的黨，在一般的狀況之下，是不需要理會少數政黨的意見就可以強行通過法案，尤其在社會中若形成兩黨制，背後所反映的是兩種不同的族群及利益時，從長遠來看，就只會有一邊的族群在得利的狀況，而另外一面將會屬於完全被犧牲的狀況。尤其是在我國長期以來，至今國會都是屬於泛藍陣營過半的狀態，若沒有黨團協商的機制，泛藍陣營將可以在法案完全塑造對於自己族群利益的狀態，而加深了國會的對立甚至衝突的情況。

2. 減少國會衝突

若站在少數黨團的角度來看，一旦任何的法案都將會被多數的黨團表決壓過，而自然而然的少數黨會尋求立法院外的民意支持。然而，最容易的方式就是用激烈的手段來得到媒體的注意，形成一種「演現」。所謂「演現」是指透過被規則化的形成或不斷出現的活動，來建構某種地方或認同的過程，而少數黨若永遠被屬於一種在立法院被忽略的聲音，對於法案將無法有效的實質參與，將會形成杯葛、癱瘓議會的反覆「演現」，甚至變成一種常態規則，而國會衝突則會在這樣的過程之中被激化，打架、丟東西等違法野蠻的行為將會不斷的上演，而形成大眾對於國會的不信任，更造成整體國會效率不佳的結果，甚至少數黨更會在這樣的過程當中，被媒體塑造成「暴力份子」，更失去參予國會的話語權。

但為何大眾都在批評黨團協商？

首先我們可以看看將黨團協商法制化的法條。

立法院職權行使法第70條第3項：「議案進行協商時，由秘書長派員支援，全程錄影、錄音、記錄，併同協商結論，刊登公報。」

從此法條當中我們可以清楚的得知，黨團協商雖然並非像是一般的的表決的公開場合，但仍然要把整個過程記錄，並且公開的讓大家了解協商的過程，這樣的立法是希望落實責任政治，讓人民可以了解這些我們所一人一票所選出來的立法委員是怎麼樣的「喬」出我們的法案，作為我們監督民意代表的依據。

但在現況底下，黨團協商都沒有紀錄，也就是說他們怎麼「喬」出來這些法案，我們根本不得而知！也就是說目前的規範立法委員的《立法院職權行使法第70條》形同具文，造成我們若想查詢此法條討論的過程，會完全找不到紀錄，且此條文的立法理由就會變成「照黨團協商條文通過。」無法得知該法條的立法理由為何？更重要的是，就算立法委員違反，也根本不會怎麼樣！因為在現行法底下沒有規定違反的法律效果，因此根本無法可管！

會計法的慘痛教訓

如同會計法第 99-1 的修正案，原先的立法理由是因為特別費歷經數十年的報支及核銷等程序，已形成行政慣例，參與此項業務之相關人員如各該機關長官或其授權代簽人、報支人、承辦人、經手人、業務之主管或主辦人員、主辦會計人員或其授權代簽人、主辦出納事務人員、製票員及登記員等，對此處理方式已產生信賴，並依例辦理相關事務。因此對該等人員按照行政慣例之行為，需給予善意信賴保護。為杜絕社會各界之爭議及給予解除相關人員之責任，爰增訂本條文對95年12月31日以前，前述辦理特別費報支、經辦、核銷、支用及其他相關人員之財務責任均視為解除，不追究其行政及民事責任；如涉刑事責任者，不罰。

然而後修正卻是讓各民意機關與特別費相同性質的所有費用，如研究費、公費助理費、加班費、出國考察費、各鄉鎮市區公所支用的村里長事務補助費等，以及101年12月31日前的所述研究費，皆予除罪化。如此修法通過開始實施，則可讓涉及以不實單據報銷研究補助經費弊案之上千名教授因此次修法而免除刑責。

然此次修法，就是在黨團協商的狀況之下，快速的通過此次法案，目的就是為了幫民代使用特別費的申報不實解套。結果原先也順便要幫教授解套的法案，卻在黨團協商下漏了一個「教」字，使得整個法案就成為了為自己民代解套的法案。

▲圖：中華民國 101 年 12 月 31 日以前各大專院校教職員…（少了一個「教」）

而對於這樣誇張的法案，我們對於立法委員在最後如何「喬」出的法案的過程根本無從得知，因為密室協商是沒有紀錄的，也就是說到底是誰有這樣誇張的行為，我們不會知道，就算猜得到，他們中間的利益交換，透過甚麼樣方式達成這樣的協商，我們更實無法知道，立法院公報上也不會刊登。

黨團協商本身並不是一件壞的事情，因為有的時候確實需要協商，才可以保障小黨的權益，這也是小黨有機會和其他大黨平起平坐的機會，也可以避免透過表決這樣的零和遊戲造成更大的撕裂，但因為現行操作的狀況造成協商都沒有紀錄，許多的法案的制定都這樣「黑箱」的通過了。

那該怎麼辦？

因此，若國會大黨聯手通過對人民不利的法案（如同會計法第 99-1 修正案）且也違反《立法委員職權行使法第 70 條》沒有紀錄協商過程，該如何救濟？

1. 行政院覆議

當然此時行政院可以覆議，但假設仍有二分之一的立法委員支持原案，此覆議也會失敗，如果到了此地步那該怎麼辦？

2. 釋憲？

根據大法官釋字 342 號解釋當中，大法官認為：

「 立法院審議法律案，須在不牴觸憲法之範圍內，依其自行訂定之議事規範為之。法律案經立法院移送總統公布者，曾否踐行其議事應遵循之程序，除明顯牴觸憲法者外，乃其內部事項，屬於議會依自律原則應自行認定之範圍，並非釋憲機關審查之對象……法律案之立法程序有不待調查事實即可認定為牴觸憲法，亦即有違反法律成立基本規定之明顯重大瑕疵者，則釋憲機關仍得宣告其為無效。惟其瑕疵是否已達足以影響法律成立之重大程度，如尚有爭議，並有待調查者，即非明顯，依現行體制，釋憲機關對於此種事實之調查受有限制，仍應依議會自律原則，謀求解決……」， 由上面的大法官解釋來看，黨團協商可能會落入所謂「國會自律」的範圍，不屬於釋憲機關的審查範圍。

但有學者有不同見解。

林超駿教授〈論黨團協商機制作為特殊立法程序—權力分立的觀點〉中，他認為之所以釋字 499 號解釋認為系爭憲法增修條文違憲，就是在於表決程序，也就是說，若沒有遵守法定的表決過程來決定憲法，依釋字 499 號解釋是可以以違反透明原則來被宣告違憲的。因此同理可證也可以應用在黨團協商上，林認為密室協商也仍然會影響公開透明原則，破壞代議政治，也應准許議會之外機制介入審查。簡言之，違反公開表決的而決定的憲法可以被宣告違憲，那違反公開協商的法案理應准許大法官有宣告違憲的機會。

好，倘若依上面的見解，該法案是可以成為釋憲客體，那誰要來是釋憲？

3. 誰來釋憲？

依據現況底下的《大法官案件審理法》第五條的釋憲規定，有下列幾種方式：

有左列情形之一者，得聲請解釋憲法：
一 　中央或地方機關，於其行使職權，適用憲法發生疑義，或因行使職權與其他機關之職權，發生適用憲法之爭議，或適用法律與命令發生有牴觸憲法之疑義者。
二　 人民、法人或政黨於其憲法上所保障之權利，遭受不法侵害，經依法定程序提起訴訟，對於確定終局裁判所適用之法律或命令發生有牴觸憲法之疑義者。
三 　依立法委員現有總額三分之一以上之聲請，就其行使職權，適用憲法發生疑義，或適用法律發生有牴觸憲法之疑義者。

依密室協商的規定，只有適用第3款的可能性，因此必須要有 3 分之 1 的立法委員聲請，才有成為釋憲訥體標的的可能性。

但回到真實的世界，現況底下國民兩黨佔了國會幾乎所有的席次，兩黨也習慣用這樣的密室協商來處理法案，也就是說真的透過密室協商的都過的法案，倘若在怎麼樣的公平，再怎麼樣的黑箱沒有紀錄，根本不會有機會透過釋憲來阻止，因為沒有其他3分1的立法委員反對這樣的密室協商。

其他方法：少數異議權？

民進黨立法委員尤美女有提出所謂「少數異議權」，規定在〈公投法〉修正的草案。而所謂「少數異議權」是指少數黨將具有爭議的法案或議題交付公投的權力。其他國家也有相關規定，如丹麥憲法第 42 條明文規定，當一個法案通過後，國會席次 3 分之 1 的議員可以在 3 週內連署要求總統將此條法案交付公投；法國則是國會席次 5 分之 1 的議員提案，加上 10 分之 1 選民連署，可將有關國家經濟、社會、環境政策或授權國際條約之批准等重大事項交付公投。

然「少數異議權」的方式，有不少人批評這會造成過度的民粹，但平心而論，這確實也會對於黨團和政治人物壓力，因為如果並不希望爭議法案都必須要搞到公投，那立法委員就必須對法案的提出和討論的過程更加謹慎。但在有些國家中，這一類的公投是不具法律的拘束力，而是做參考用，是為了避免被政治人物惡意操作，但在實際上也可以達到一些政治的效果。

或許這是另外一個有別於協商的思考，但效益如何還必須觀察。

所以我們可以做甚麼？

或許，我們能做的是，支持公開透明黨團協商的候選人，若有三分之一的立法委員是支持透明的協商，認知到立法委員應該要遵守《立法院職權行使法》第70條，我們的國會未來才會有跨出改革的第一步。

https://musou.tw/focuses/1018，國會無雙，人物誌，《「政治不是搞好人好事代表」 柯建銘：我最瞭解王金平的痛苦》
http://www.chinatimes.com/realtimenews/20150402002624-260407，中國時報，《王金平否認立院有密室協商》
胡文棟，我國立法院黨團協商制度之檢討，社會科學學報第 14 期，2006 年。
http://www.justlaw.com.tw/LawReport.php?id=89，天平法律網，〈極具爭議的會計法第 99 條之 1 修正案〉。
同上註。