從八仙訴請國賠，看國家的保護義務｜王鼎棫

八仙事件轉眼過去兩年多，至今，部分人們的感受依舊如同許伯崧先生一文所描述：「這畢竟只是一場私人業者所舉辦的娛樂派對，並投射以逸樂、嗑藥與縱情等負面感知，綜合交織後再以『全民買單』的公共形象包裝私人的情感結構而已。」

該文也指出：「我們也需對公務員是否負有行政管理的缺失，並對國家違法的『積極作為』與『積極不作為』提出質疑，而非僅僅聚焦在『誰有資格』請求國賠，甚麼樣的受害者『才夠典型』。」

我們或許可以說，國家失職的問題，在這次事件中被輕輕放走了。因此，本文想更進一步抓穩一個概念：究竟為何要國家負起國賠責任？回到最根本的原則，國家生來就有義務排除人與人之間的互相傷害，發動國賠請求，不過是督促政府作分內的事。若迴避這樣的討論，除了罔顧自己的權益，其實更是縱容國家怠惰，無助解決任何未來可能會發生的公安疑慮。

一切都來自國家的「保護義務」？

甚麼是國家的「保護義務」？指的是國家有採取積極措施，保護人民免於第三人或自然力侵害的義務。這是因為憲法以降的規範，蘊含了保障基本人權的精神，且考量侵害者的角色並非僅止於國家，也有可能來自強勢的第三人或無情的天災，因此要求國家扛起這樣的保護責任。

回顧歷史，之所以如此要求，不外乎考量近代國家的發展，乃是建立在人民放棄「自己麻煩自己救」的想法，改由國家獨占強制力，統一維護社會上的秩序。換句話說，既然讓人民放棄自力救濟，國家應充分滿足群體安全，做到積極保障人民權利的義務。

這樣的保障基本權免於第三人侵害的精神，也經大法官於「既成道路是否應予徵收的事件」所肯認。司法院釋字第400號表示：

憲法第十五條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。

當然，任何保護措施發動後，並非表示該措施已永遠且充分履行相關義務。特別是相關機制所依據之基礎背景（如自然科學的知識水準）可能隨著時代演進改變，前開的保護措施，不乏出現無法因應現況的窘境。因此，保護義務也包括「即時改善」的要求，像是行政機關制定相關命令後，若背景變遷以致法制有所缺失，就應負起塡補漏洞的責任，透過研討及修訂，鞏固對人民的保護。

要求國家賠償，正是督促「保護義務」的實現

換個角度，為何憲法第24條特別明文規定，當公務員違法侵害人民的自由或權利時，人民得依法向國家請求賠償？如同司法院釋字第469號解釋理由書所言：以國賠規範作擔保為前提，可促進行政機關擴大功能，採取各種防止或管理危險的措施，因應高度工業化、過度開發所引發的各種危害，藉此保障國民的安全生活。

申言之，在法律的世界裡，若欲避免加害行為，除了事前經由法律規範設定界限（公權力哪些該作，哪些不可以作），事後還有法院判其賠償或接受懲罰的機制，監督公務員們在執行公務時，為自己的行為負責。

這就是所謂「規範引導」的功能，藉由訴訟將原告的損害，轉而由失職的公務員來承擔。透過公務員有趨利避害的預期心理，自然會去調整自身行為；若不想砸了飯碗，又付出大筆金錢，自然會在防止緊急危難之際，注意行為尺度。

這次的八仙事件，也許能以「政府怠於執行職務，造成損害」為由，請求國賠。換句話說，國家賠償法第2條第2項後段明確指出：當某些法律規定的內容，不只賦予國家執行公共事務的職務，更是為了保障人民生命、身體及財產等安危而存在，且該等法令對於主管機關應如何執行職務的要求堪稱明確，主管機關依此規定，對於是否出手相救已無庸再行考量，卻因故意或過失，怠於執行該等職務，導致特定人的權利受損，被害人即可依照本條，向國家請求損害賠償。

可能怠於執行什麼職務？

比方說，消防法第14條第1項即規定：田野引火燃燒、施放天燈及其他經主管機關公告「易致火災」之行為，非經該管主管機關許可，不得為之。所以，八仙事件的罹難者家屬，日前即向消防署提出國賠請求，認為：該署並未即時於事故發生「前」，依消防法第14條「公告」禁止於戶外活動噴放粉塵的行為，因而構成「怠於執行職務」，等同間接放任該等事故的發生，造成被害人的傷亡。

官方說法則是這樣回應：「在一般正常狀況下，使用可燃性粉末並無發生火災之危險疑慮，且類似活動世界各國未有發生火災之案例，經查詢歐美、日本等先進國家法規，亦未有將可燃性粉末使用納入消防管制之立法例，故消防署並無『怠於執行職務』之情事。另本次事故之發生，實係因活動主辦單位場地選擇、內容規劃及人員訓練不足等因素所致，與有無就可燃性粉末管制尚不具相當因果關係。因此，本件國家賠償請求不符國家賠償法第2條第2項後段之要件，消防署尚難同意賠償。」

話雖如此，內政部卻在當年事故後不到一個月的7月10日，發布台內消字第1040823134號公告：「於公共場所或公眾得出入之場所辦理運動、休閒活動或其他聚眾活動時，噴放（灑）可燃性微細粉末之行為，為消防法第14條易致火災之行為，主管機關應不予許可。」如果真的沒有發生火災危險的疑慮，為何又要超英趕美，將可燃性粉末使用納入消防管制？本次事故的發生，真的只肇因於主辦單位的疏失，與消防公告是否完善一點關係也沒有嗎？

公告是否有所遲疑，想想「裁量收縮」理論

相關單位是否應予活動事前公告，涉及所謂的「裁量」。裁量是指當行政機關符合一定法定要件下，得依據法律的授權，決定發生某種法律效果的選擇。這樣的選擇，通常會留給行政機關依照公務經驗辦理，然而在特定情況下，為避免機關決斷有誤，有時會例外限制機關的裁量空間，要求機關改依特定方向行事，這就是裁量收縮理論。

大法官同樣在司法院釋字第469號中，提出幾個「何時應該收縮」的判斷參數，也就是應在個別事件中考量：人民權益受損的迫切程度為何？公務員是否對損害發生有所預見？是否僅能仰賴公權力方能防止侵害，而非依靠個人努力也能避免？若以上考量大致具備，應該就可認定機關「公告與否」的裁量空間；若未能即時公告，即有怠於執行職務的可能；若符合其他要件，則有成立國家賠償的餘地。

回到本案，是否不公告即有怠於執行職務的疑慮？

消防法明定主管機關負有公告禁止特定行為的義務，雖也同時賦予機關擁有考慮「是否及何時」作成的裁量空間。然而，若斟酌上述判斷參數，似有怠於執行職務的疑慮。

早在2004年，行政院災害防救委員會已發表「公共安全管理白皮書」，其中含「大型活動管理」等具潛在危險的管制對象。同年，災害防救委員會續提出「公共安全管理白皮書實施計畫」，命內政部承辦大型活動的安全管理。

因此，2006年，在內政部消防署主導下，內政部端出「各項活動安全管理指導綱領」，可見政府早對各式大型活動可能產生的公安疑慮有所預見，但指導綱領的適用範圍，仍只限於「各級政府機關、公民營事業機構團體及公私立各級學校辦理之各項活動」，未實質要求任何計畫申請程序、項目標準，也未指定對應的審查機關，更別說不適用於一般大型商業活動，相關管制可說置若罔聞。

若公務員對大型活動早已有公安疑慮，也能同樣要求商業活動事先辦理申請。或許有機會進一步透過審查機制，發現粉塵於活動過程中可能產生的風險，而事先公告禁止。反之，參與民眾多數不清楚活動過程所面對的風險，也無權核准相關活動是否繼續辦理，因此這樣的危害防止必須仰賴公權力才能落實。

總的來說，消防署的裁量空間似已限縮，案發前即有依照消防法第14條規定，公告「可燃性微細粉末之行為，為易致火災之行為」的義務。然而此公告不知為何僅做壁上觀，未能依循保護義務，負起「即時改善」的責任，塡補相關行政命令的漏洞，而任由八仙彩色派對續行辦理，似乎已構成怠於執行職務的可能。

本次事故後，經內政部多次研商，雖已訂定發布「大型群聚活動安全管理要點」，開始著手審查相關活動的防災計畫，檢視場地、器材使用及緊急應變是否妥當，期能避免重蹈覆轍的情形。

可若仔細觀察該要點第2點第1項：「本要點適用於各級政府機關、公營事業機構及公私立學校辦理之大型群聚活動。」也就是說，只要大型群聚活動不是由政府機關和公私立學校所主辦，仍舊不受本要點規範，無論活動規模多大，皆缺乏進一步統整的監督機制。此舉形同當「玩色創意國際有限公司」或「瑞博國際整合行銷有限公司」換個名字、重新再來後，一樣無法受本要點之拘束（詳請參單信瑜副教授文：為什麼「大型群聚活動安全管理要點」是場騙局（下））。

面對災害，應揮別「頭痛醫頭，腳痛醫腳」的心態

如同前述，部分網友批評傷者「因跑趴而國賠」，如此心情抒發固然是個人自由，卻也替政府的怠惰找了脫免責任的台階。若只聚焦業者的過失，而不從災害法制的角度管控風險，電視新聞上將永遠有哭不完的家屬，開不完的檢討會議，還有高官們震不完的怒。

我們更應將矛頭「同樣」指向主管機關，要求其因怠於相關規範的制定，而負起國賠責任，以及後續風險管制的義務，不該再讓所有責任僅由呂忠吉與八仙樂園兩方一肩扛起。

另外，若從傷亡者的弱勢地位切入，從傷勢嚴重者或其家眷龐大的生活及復健費用來看，則應由財務相對健全的政府，先扛起第一線賠償責任，衡平傷亡者及其家屬的社經地位。更何況，這是一個符合當代國家出於社會連帶，打造一個風險扶持共同體的概念，為何不能由全民來買單？

八仙事件發生兩年多後的今天，當我們再次檢視這場災害時，若能跳脫個人情緒的投射，嘗試用解決問題的角度，徹底思考災害防治與應變的法制建構，才不會再次陷入「頭痛醫頭，腳痛醫腳」，卻又無法根治病因的困境。