因應疫情而禁止高中以下師生出國，是否違憲？憲法觀點下的顧慮有哪些？ | 陳宗駿

因應疫情而禁止高中以下師生出國，是否違憲？憲法觀點下的顧慮有哪些？ | 陳宗駿

作者：陳宗駿／研究興趣為美國憲法、憲法變遷與人民抵抗權。現職為警政署保六總隊警務員；美國伊利諾大學香檳分校法學博士生（J.S.D.）。

面對近來新型冠狀肺炎（COVID-19）在全球肆虐的恐慌下，政府積極果斷的採取各種防疫作為而達到有目共睹的防疫成果。在此特別時刻，人民期待並賦予政府寬廣權限防止疫情擴散，政府也盡全力採取各種特別手段確保國人安全，例如 限制人民入境 、監控與取締疫情謠言散佈、禁止口罩出口與強制配給、強制隔離等。

然而，為什麼在此防疫的緊要關頭，諸多憲法專家，還出來嚴格檢視甚至批判政府的防疫作為﹖為何法律偏要挑此時干涉公衛領域的專業判斷，這真是全民之福嗎﹖

對此，憲法作為國家根本大法，其理念常與防疫效率是背道而馳的。政府考慮的是如何有效執行國民意旨，但憲法考慮的是如何保障人權，並適度節制政府權力。因此在憲法觀點下，通常不問政府的防疫作為得到多少民眾支持，它只問防疫作為會不會過度侵害了基本人權，尤其是少數人的人權。

近日，行政院拍板了禁止所有高中以下師生出國的措施，其法律授權依據是《嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例》(下稱「防疫特別條例」，而條例是法律的一種）。這個命令可能有兩個憲法問題：

1. 這個「措施」是否有足夠法律授權？
2. 這個措施在目的與手段上有沒有合乎比例？

立法者是否經由條例給予行政機關足夠的授權？

防疫特別條例第7條規定：「為防治控制疫情需要，得實施必要之應變處置或措施」等文字，是否已讓政府取得明確的法律授權去限制人民出國？

憲法固然希望政府限制人民權利的時候，它有法律做為依據；不過，考量立法者不可能事先遇見所有情況，且語言本身有侷限性，所以法律常有所謂「概括條款」。

按司法院大法官過往釋字指出，如果法律授權的目的、內容與範圍都足夠具體明確時，那麼行政機關就可以在授權範圍內做事。那麼前面提到的，「為防治控制疫情需要，得實施必要之應變處置或措施」這樣的文字，其授權是否足夠明確？

反對方認認為，「必要之應變處置或措施」太空泛了，根本不能說有授權；而肯定說則認為從整個防疫條例的立法目的與整體結構，可以推論出：政府因疫情需要而可以限制人民出國，所以授權算是清楚。

也有不少法律專家跳脫了「有沒有授權」這個議題，直接呼籲：如果限制人民出境是必要的，可以透過立法院直接立法、或是在情況急迫之際，例外經由總統發布緊急命令就可以一勞永逸解決。

然而，過度侵害人權的政府行為，不管得到多少民眾授權，都無法被正當化，如同我們不會容許以公投方式否決少數人的基本人權一樣。舉個極端的例子，假設疫情一發不可收拾，公衛專家建議最好消滅疫情的方式就是留下部分確認健康的人，而隔離甚至殺害所有其他可能的感染者，而政府也買單了，此時我們還會在乎有沒有得到人民的充分授權嗎？而這也進入下一個問題。

行政院措施是否過度侵害人民基本權？

究竟，限制高中以下師生出國的措施，有沒有過度侵害到人民由憲法第10條所保障的遷徙自由，以及憲法第7條保障的平等權。這裡考量的是這個限制合不合理、政府有沒有充分正當的理由管制這些人出國。

在這裡，大法官會考量限制人民出國措施的「目的」與「手段」間是否正當且合理關聯，並要求政府回答下列三個問題：

• 政府管制的目的是什麼﹖
• 政府採取的手段是否有助於目的的達成﹖
• 即便有助於目的達成，政府所採手段會不會太超過而與所欲達目的不合比例﹖

目的是否正當？

以全球疫情的狀況，如果任何國人出國旅行都會給我國帶來難以承受的風險，且沒有其他對人民權利影響較小的方法時，政府可以為了維護全國人民生命安全的理由，限制甚至禁止人民出國。亦即，以保護生命權的目的，採取限制遷徙自由的手段，是有效且合乎比例的。

然而，政府可不可以只限制部分人出國？這裡涉及差別待遇問題。

在此憲法會先問政府為何不管制所有國民，卻只挑出這特定族群管制呢？這些高中以下師生與其他國民有何不同之處﹖政府把他們挑出來管制的原因是因為他們受到感染的風險特別高﹖抑或是政府有特別的使命去保護國家未來的主人翁呢﹖還是政府只是覺得管他們比較方便﹖或是這些族群比較沒有能力抗議，也就是說高中以下學生沒有選票考量﹖

無論如何，憲法會嚴肅要求差別待遇是基於一定正當目的，比方說：高中以下師生的群體生活的確面臨較多感染的威脅。尤其，當政府挑出特定族群進行差別待遇是基於某些分類標準時，例如種族、有無投票權等，憲法會要求政府要提出更為正當的理由去合理化差別待遇，不然此措施就很有可能違憲。

手段是否足夠有效且適當？

即便政府機關限制特定族群出國是基於正當考量，憲法還會再要求政府證明，只管制這些人出國，對於整體疫情、或是政府想特別保護的人，有沒有實質的幫助。而這個答案可能是否定的，原因在於只管制高中以下師生出國，它能達到的防疫效果相當有限。

固然，憲法要求政府不要採取「拿大砲打小鳥」這種過度的措施，如為了防疫而撲殺所有感染者，這會造成憲法上濫殺無辜而管制太過（overinclusive）。但是憲法同樣不容許管制不足（underinclusive)）——政府管制的這些特定人都是政府本來想管的，但殊不知外頭有太多應被管而沒被管到的人，造成政府想達到的目的根本無法達成。如政府想要保護高中以下學生的安全，所以禁止學生跟他們的老師出國。但學生的鄰居、樓下早餐店員工等都沒被管制的情況下，這些學生還是不安全，造成禁止學生出國與否的效果根本沒差。

非常時期，非常小心

在非常時期，政府必須採用非常手段因應局勢，這是任何國家都會遇到的。即便這些非常手段立意良善，但憲法仍會以懷疑的眼光看待。當大家為了禁令究竟有無法律明確授權而爭辯不休時，也請退一步以宏觀的視野，回想憲法在本案中關注的也許不是這麼細節的授權問題，而是人民基本權利最低限度的保障。

參考資料

• 湯德宗(2008)，〈違憲審查基準體系建構初探─「階層式比例原則」構想〉，發表於：《第六屆「憲法解釋之理論與實務」暨釋憲六十週年學術研討會》，中央研究員法律學研究所暨中華民國憲法學會主辦。
• 黃昭元(2000)，〈立法裁量與司法審查─以審查標準為中心〉，《憲政時代》26 卷 2 期。
• Chemerinsky, Erwin. Constitutional Law : Principles and Policies. New York, NY :Aspen Publishers, 2006.