私人企業比公部門有效率？公私合夥開發的迷思｜李柏翰

私人企業比公部門有效率？公私合夥開發的迷思｜李柏翰

歐洲審計院（European Court of Auditors）前陣子發布了一項報告，檢視歐盟境內許多公共建設所採取「公私合作夥伴關係」（Public Private Partnerships，俗稱PPP模式）的成效。報告發現這種政府（公部門）與社會資本（私部門）的合作開發模式，不論在時間或成本管理上，並沒有想像中有效率，打臉了一票支持PPP的政府官員和民間倡議者。

早在1980年代末期，英國政府就已開始接受企業參與公共建設，又稱「民間融資提案」（Private Finance Initiative，PFI），後來傳遍世界各地，甚至為聯合國工業發展組織、G20、世界銀行、國際貨幣基金組織等國際機制大力支持、提倡。

根據經濟合作暨發展組織（傳說中的OECD）的定義，「公私合作夥伴關係」泛指：

政府與私人夥伴之間的長期契約安排，而在這項法律關係中，由後者利用資產、分攤分險，以提供並資注公共服務項目。

因此衍伸的合夥方式有很多種，在台灣最有名的大概就是因《海角七號》爆紅的「民間興建營運後轉移模式」（Build–operate–transfer，俗稱BOT）。在台灣亦有眾多支持PPP的聲音，認為這不僅是國際新顯學，更認為若要有效控管公部門支出，這是「不可逆轉的潮流」。然而，每當公共工程爆發弊案或出現財務黑洞時，檢討聲浪還是不絕於耳。

比如去年11月時，新新聞就製作了一個專題，從大巨蛋觀察這二十幾年的政經變化，切入點就是PPP開發模式興起。誠然報導中，直接將「公私夥伴關係」解讀成「政商關係」也略顯偏頗，畢竟企業大多比公部門掌握較好的技術與營運策略；但公民社會有能力和餘裕「督工」到什麼程度，的確值得反思。新新聞點出一個關鍵，也並非空穴來風：

能經營這種夥伴關係的私人組織，也經常具備強大財力、政治人脈與「知識經濟」能力——包括各種法律與科技知識。

既然「它山之石，可以為錯」，那我們不妨也來看看歐洲審計院是怎麼說的。本文將不細究我國國內法規，而主要以外國經驗為鑒。在此之前，我先簡單介紹什麼是歐洲審計院（不要被名稱騙了，它不是具有司法職能的法院）；接著說明這份審計院的報告指出了什麼問題。

歐盟的財務管理者：歐洲審計院

歐洲審計院（European Court of Auditors, ECA）是建立歐盟《馬斯垂克條約》中所列出的七大中央機構之一——另外六個包括：歐洲議會、歐洲理事會（European Council）、歐盟理事會（Council of the European Union）、歐盟執委會（European Commission）、歐盟法院、歐洲中央銀行。

審計院是依據《布魯塞爾歐洲共同體預算條約》（Budgetary Treaty of 1975）所建立，在1977年生效，現位於盧森堡。在成立歐盟之前，審計院還只是個外部機構，被指定來審查「歐洲共同體（們）」（European Communities，早年歐盟三支柱之一）的財務狀況，包括煤鋼共同體、原子能共同體、經濟共同體等審計工作。
一直到1992年的《馬斯垂克條約》（即所謂「歐洲聯盟條約」）簽訂後，審計院才算真正擁有了正式的法律地位，該機構也連帶取得新的權力與權利，包括成為歐盟法院的訴訟當事人。起初，審計院只能針對共同市場部分進行預算檢討，但在1997年的《阿姆斯特丹條約》後，它可針對歐盟整體進行預算及成本評估等工作。

如今，審計院是歐盟整體的財政管理及監督機關，也經常檢視歐盟各會員的財政發展，只是它的工作不具有司法職權，所以不是法院。今年3月提出的報告，即是發現很少被檢討的PPP模式，雖然在各國大行其道，但造成更高的支出成本，報酬率也沒有預期好。

這項審計案結果中，最重要的提醒是：因為相關法律制度不夠完備，使PPP開發案從來都無法被好好監管。

公私合作夥伴關係弊大於利？

報告的標題很聳動，開宗名義就說：在歐盟境內的PPP開發案，百害而沒啥好處（widespread shortcomings and limited benefits）。審計院考察了若干歐盟成員國中PPP模式的情況，包括法國、希臘、愛爾蘭、西班牙等國內公路運輸、資訊科技等領域的開發案，發現約有價值15億歐元的超額開銷（其中有4億來自歐盟的資金挹注）。

這份報告主要目的是為了：其一，評估「被審計的項目，是否真能獲得當時承諾的收益」；其二，它們是否通過了會計準則的檢查，並符合當地法規的相關規定。相關評估自2016年4月開始，包括要求各國提供開發案的資料，通過許多成本及收益考核方式的比較，以及各開發案中長期的情況。歐洲審計院的調查結果，一言以蔽之就是：

公私合夥開發形式已經被證明失敗好多年了；然而，各國政府以及諸如歐盟與世界銀行等國際組織仍不斷在推銷它，不知居心何在。——María José Romero，歐洲外債暨發展聯盟（Eurodad）政策倡議管理人

因此，審計院也建議歐洲執委會及歐盟諸成員國，在能有效處理「不透明開支」和「不正義國債」等問題之前，不要再推廣這種公私合夥的開發形式了。尤其，不要再迷信PPP模式是「把錢花在刀口上」最有效率的開發形式。證據顯示PPP模式的成效不彰，而通常被視為「成功」的案例都是開發案早期的初步評估，未考慮中長期的實際成效。
事實上，歐洲外債暨發展聯盟（European Network on Debt and Development）先前就警告過各國這件事，其中又以世界銀行的PPP模型對國家傷害最大（尤其國內社會時局不穩定的國家）。該模式通常要求國家強制接受國際投資仲裁，並承擔企業投資因人禍所受損害之賠償責任，比如賴比瑞亞委外的學校建設、坦桑尼亞私有化的電力供給系統等等。

經過歐洲外債暨發展聯盟（包括來自19個國家的46個非政府組織）的追蹤調查，於2015年就主張PPP模式是最昂貴的開發行為，且常導致成本審計困難的情況。原因是，各國為提高企業投資的誘因，經常對這類型的開發案特別鬆綁，讓投資企業不受政府財政部門的管理。這不只為賄賂貪腐的政府提供溫床，也使得公部門的支出及社會成本往往遠高於預估值。

2017年10月，就有來自45個國家、超過150個非政府組織和工會共同聯署，要求世界銀行和國際貨幣基金，不要再不負責任地推廣這種開發形式。它們的訴求不僅針對不如預期的經濟效益，以及缺乏透明度的行政管理，更直指這種開發模式對各國公共財政、社會正義（如轉嫁到消費者的行政成本加劇社會不平等）、政治民主、基本人權（如社會服務受市場邏輯影響而再邊緣化弱勢群體）都造成巨大威脅。

此外，如新新聞所說的，PPP模式圖利的往往是有能力承包業務的財團，但其收益未必回饋社會，而鬆綁的法規卻反而提升企業「半途而廢」的談判籌碼，對公部門來說簡直有「雙輸」風險。這些狀況在已開發或開發中國家都能看見，像倫敦聖巴多羅買醫院整修案對英國國民保健署（National Health Service）的財政影響、馬尼拉水公司不受控的水費調漲等。

檢視台灣PPP開發模式現況

最後，還是藉此回頭檢視一下台灣的情況，其實企業參與公共建設早已非新鮮事，而與各種類型的PPP開發模式主要相關的兩大法律依據，分別是1994年通過的《獎勵民間參與交通建設條例》（獎參條例）及2000年通過的《促進民間參與公共建設法》（促參法），後者是為了修正前者的不完備之處，包括：

1. 擴大民間參與範圍：獎參條例只適用交通建設。
2. 訂定政府投資上限：促參法要求公部門投資不得高於民間額度。
3. 限制稅捐優惠：獎參條例中的民間參與開發案，皆享有營利事業所得稅減免等相關優惠。
4. 建立外部審查機制：促參法提高了外聘專家與學者參與甄審的比例。
5. 不適用政府採購的規定：因為政府採購法是在兩者之間1998年才制定的。
6. 刪除強制收買的規定：獎參條例允許政府收買「必要且堪用」的建設，等於能變相幫企業收爛攤。

即便有了促參法，民間參與公共建設仍經常引發疑慮，但政府和企業根本不該期待社會大眾時時都在檢視、監督每個開發案、每一環結究竟是官商「合作」還是「勾結」。或許，主管機關財政部也應該參考歐洲審計院的報告——包括經濟與社會發展等面向——全面檢討政經環境、法律制度、公私部門間互信程度。尤其，應公開可估算且被低估的中長期成本。

儘管PPP模式廣受國際組織推崇，歐美各國也趨之若鶩許久，但不代表這套「充滿彈性」的制度就沒有廢棄的可能。一來，聰明人都知道，凡事不是潮就是好，更何況獎參條例訂定到今天也二十餘載，根本已經不潮。二來，在能完全消除社會大眾對「合夥出包，全民買單」的疑慮之前，政府和民間倡議者應至少停止繼續販賣PPP好棒棒的粉紅泡泡。

結論

誠然，最近彷彿有股潮流：破除「私部門比較高效」的迷思。不僅在歐盟中一直有反對PPP的聲音，近年來就連布雷頓森林體系（Bretton Woods system）各機構（如世界銀行、國際貨幣基金）都開始對「公共服務私營化效果不如預期」深刻反省。但這並無法真正動搖市場經濟的正當性，因為此時比較公、私部門的效率好像已沒什麼意義了。

公部門的管理心態與行政方式早已往新自由主義的方向發展，一切看指標、績效、數據、KPI；來對比不斷出檯的「十年願景」和眾多白皮書，無論公共健康、高等教育，甚至文化補助政策，都有此痕跡。因此，那麼公、私部門的差別只在治理的「權源」和是否擁有公權力罷了，就算私部門、公私合營再沒效率，都無法宣告新自由主義的失敗。

雖然可了解為何這樣開攻，但不能單純討論「效率」否則很像在打假球，而沒直面傅柯所稱「治理的理性」（governmental rationality）的問題。用市場反應來評斷良治與否，也只是用經濟邏輯來支撐整個公部門的運作罷了。就像政治哲學家Wendy Brown提醒的，我們必須找回民主政治想像中更高的共善價值與目標，而歐洲外債暨發展聯盟的檢討方式，或許是個好的開端。

參考資料

• European Court of Auditors, Public Private Partnerships in the EU: Widespread shortcomings and limited benefits, Special report no 9/2018.
• European Network on Debt and Development (Eurodad), Public-Private Partnerships – Global Campaign Manifesto, 11 Oct 2017.
• Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD), Recommendation of the Council on Principles for Public Governance of Public-Private Partnerships, May 2012.
• Nick Dowson, “The efficiency myth”, New Internationalists, 2018/05/21.
• María Romero, What lies beneath? A critical assessment of PPPs and their impact on sustainable development (Eurodad, 2015).
• Wendy Brown, Undoing the Demos: Neoliberalism’s Stealth Revolution (MIT Press, 2015).
• 新新聞編輯室，《搞好「公私夥伴關係」很重要》，新新聞，1601期。
• 林嘉蓉（2013），《推動公私夥伴關係PPP之省思》，當代財政，頁72-79。
• 凃維穗，《臺灣BOT的疑慮與爭議：從基本精神談起》，國政分析，2015/02/10。