數位中介服務提供者的時代責任？專家學者觀點｜白廷奕

2022 年，通訊傳播委員會（NCC）公告「數位中介服務法」草案並舉辦公開說明會。期間，該草案引起社會廣泛的關注及擔憂，許多民眾以「侵害言論自由」為由提出反對，NCC 因而暫停後續說明會、將草案退回內部小組。

然而，數位中介服務法草案僅是整體網路治理議題中的一部份。網際網路發展至今，究竟對言論市場產生何種影響？國家介入管理網路的正當性、必要性又何在？

為了以更全面的視野看待該草案，法白邀請到前 NCC 委員、銘傳大學新媒體暨傳播管理學系所何吉森副教授與元智大學資訊傳播學系葉志良助理教授，針對該草案背後的網路治理相關問題提供專業觀點。

問：從古到今，資訊傳遞的方式與管道不斷在改變，從書信、電視、廣播到現在的網際網路，這對我們傳遞資訊或言論市場產生什麼影響？

何吉森教授：「網際網路的去中心化帶來了傳輸便利，卻對言論的品質產生很大的衝擊。

以前一點對多點、中心化的大眾傳播，現在變成可以一點對一點，例如 email，也可以多點對多點，甚至一點對多點、多點對一點，已經變成去中心化的傳播。

網路時代，我們稱『液態社會』。所謂的『液態社會』就是說，現在已經不像傳統媒體具固態性，有一定的資訊生產流程，是單向傳播的。現在每個人可以在自己的媒體裡發表訊息，不像傳統媒體一定是專業的記者與編輯。

網路的訊息生產是協作式、策展式的，是大家共同參與、是動態的，可以一個人發表訊息，其他人給你回應，在這種互動中大家在談論的議題就會產生出來，所以你可以看到像 PTT、Dcard 就是這樣。

網際網路，允許任何人以最少的時間與成本傳播資訊給最多的人，加上網路應用的變化迅速，它對我們傳遞資訊或言論市場產生很大的變化。

本來新聞專業應該要認真查證事實，盡量做到客觀，但新聞專業慢慢在喪失，所以有人提出『後真相時代』，也有人更進一步地說『主編已死』。本來言論是要有品質的、真的、可信賴的，它可以進行辯論、是一個公共論壇，現在的言論品質受到很大的影響。」

葉志良教授：「網際網路這個東西出來以後，節省了很多交易成本，資訊的傳遞變得物美價廉，甚至不用錢，這對於言論市場當然有很大的影響，但影響不見得都是負面的，反而我覺得正面應該多講一些。

對閱聽眾來說，提供越多的訊息是比較好的，不要給單一、少數或有特定立場的意見，而是什麼都給、不要有任何的障礙。觀念自由市場（Marketplace of Ideas）的根本所在，就是言論只有越辯論越明、真實才會在眾多言論當中浮現出來，當假訊息或錯誤訊息不斷地出現，最好的方法就是提供更多訊息。

數位中介服務法草案中關於『資訊限制令』的部分，我的主張是：行政機關本於作用法，可以認定某些不實資訊是否違反法律強制或禁止規定，但如果作用法沒有規定，能否『參照其他法律』（例如數位中介服務法）來加以認定，不無疑問。

另外，我並不反對加註警語，但警語內容是可以討論。我十分同意臺北大學法律學系黃銘輝教授所說的：警語內容並非直接說訊息本身是錯誤的，而是『此訊息正由法院審議中』，這類客觀中立的陳述，其實是一種事實資訊的提供，是 OK 的。」

問：數位中介服務法草案想要規範的是從事各種網路服務的中介者，但是從一個更高的視野來看，國家有介入規範個人或團體參與網路活動的正當性及必要性嗎？

何吉森教授：「每一個人發表言論，都要對自己的言論負責。如果你說了什麼話，涉及誹謗或其他法律相關規定，在沒有數位中介服務法等等法律之前，你都要負起法律責任，這個本來就有相關法令在規範。

現在的問題在於，使用者在 Youtube、Google 上傳遞資訊，理論上這些中介者不知道，也不需要負起責任，但是在發生很多事情以後，我們發現很多已經不是單純的中介者了，他們事實上已經是媒體業者，涉及到所謂『守門人（Gate Keeper）』的角色。『守門人』的意思就是，對於內容的成形、散播、擴大等等，你有間接發揮影響。

以企業社會責任的角度來看，這些中介者因為提供服務獲得很多利益，對於平台上產生假訊息，或是有人被誹謗或侵害隱私，你是有能力做一些把關的，當然應該負一些責任。

以成本效益的觀點來說，多數的中介者可能是無辜的，但是在幾種情況還是要負責，例如你故意參與其中，或是你明明知道這上面有盜版、侵權，結果人家已經通知你卻還不處理，這些又非得你們這些中介者處理。

尤其 2016、2017 年爆發的劍橋分析案，Facebook 的使用者資料及上網資訊，不論有意無意，竟然提供給劍橋分析，拿去做政治操作。我們可以看到的是，慢慢各個國家對網路生態環境、對平台，已經不認為他們是以前那麼無辜的，開始要求他們要負一定的義務，至於義務要怎麼訂、程序怎麼進行，這個就是比較有爭議的地方。」

葉志良教授：「過去網際網路被認為是一個很特別的空間，大家可以很自由地、不受拘束地在上面討論。現在它已經是我們日常生活經常要利用的工具，說不去規範它也太烏托邦了，事實上也不太可能。

但什麼活動需要規範？如果該活動本身是可控的（controllable），當然就不太需要所謂的規範，但網路上有這麼多的不可事先預測的活動、行為，僅仰賴行為人的自律是難以期待的，也因此規範對象逐漸轉往提供網路服務的平台。

例如去年 NCC 要推 OTT TV 專法，想要把市面上一堆線上影音平台拉進來要求登記納管，但有趣的是，這些平台其實是可控的，反而這些影音平台以外的網路資訊才不可控。如果平台本身有一個比較健全的機制，我們反而應該放手讓它們自己去管，比起我們創造一個好像有在管、但其實管不到的法律還好得多。

《著作權法》有一個很典型的安全港（safe harbors）設計，業者只要有取下（編按：侵權內容），就可以有好處（編按：免除賠償責任）。但美國《通訊端正法》第 230 節卻規定不需要取下，業者也可以享受免責，現在美國也正在檢討這樣的措施到底對不對。

當初這樣設計，讓所有的網際網路服務提供者可以免責，是不希望他們承擔太多的責任，因為當我們這樣要求他們，等於變相要求他們可以監控網路上的內容。今日時代改變了，要記得《通訊端正法》是 1996 年通過的，迄今已經快要 30 年了。

可是要改成什麼樣子？不論是歐盟或美國在討論的，都是針對數位平台必須有某些管理措施。一般的交易型態，我是商人、你是消費者，你要買東西、我東西拿出來，如果我說 100 塊，你覺得太貴就不會買，有很清楚的價格機制在那裏。可是在平台的『雙邊市場』交易，定價是由平台說了算。

以 Google 為例，我們使用 Gmail 如果不是用 Premium 其實都不用錢，那 Google 賺什麼？賺廣告費。它是『雙邊市場』，獲利來源不在使用者端而在廣告收入上。表面上 Google 有很多使用者，但事實上的情況怎麼樣，誰知道？問題都在平台有很多資訊是不會揭露，因為那些資訊具有高度的商業價值，所以美國現在有很多法案是要求平台必須揭露一定的資訊。」

問：這次數位中介服務法草案，明確將「人際通訊服務」納入「連線服務」的範圍進行規範，教授們的看法如何？

葉志良教授：「連線業者，一開始是指提供網路連接服務的，至於為什麼要把人際通訊服務（Interpersonal Communications Service）也納入，這跟歐盟制定規則的歷史脈絡有關。

過去的『電子通訊服務（Electronic Communications Service, ECS）』只限定在提供語音、提供網路連接。可是如果有人在網路上提供通訊服務，例如網路電話（VoIP），就會覺得很難定義，究竟它是一般通訊或網路上的服務。

後來簡訊、語音都被網路上的服務取代了，歐盟就把 OTT（Over-The-Top）分成三種類別，OTT 0 就是最典型的電信通訊，OTT 1 則是類似或可能取代語音通訊的服務，OTT 2 則是其他的。

現在回頭來看，這些分法已經沒有用了。現在的《歐盟電子通訊法典》（European Electronic Communications Code, EECC）直接將所有的服務都囊括在內，不再區分 OTT。

EECC 下的 ECS 有三個定義，第一個是『網路接取服務』，可以提供網路連接的，第二個就是『人際通訊服務』，人與人之間的語音或視訊都是，第三個只要能傳遞、接取訊息的都包含在內，包括提供端對端或廣電的。所以 ECS 其實是一個很大、很廣泛的定義。

「歐盟《數位服務法》（DSA）」 對『連線服務』的定義也非常寬，英文叫 “mere conduit”。它指的就是管道，只要這個管道能夠傳遞或接取訊息都包含在內，人際通訊服務當然也包含在內，DSA 不需要特別把它獨立寫出來。

數位中介服務法草案特地將「人際通訊服務」寫出來，其實是與 NCC 的執掌有關。如果不把人際通訊拉進來，NCC既有法規只會管到上網服務，但是對於 LINE這類的人際通訊服務是沒辦法管理。

為什麼要把 LINE 拉進來管？很多國家都開始管理網路服務，特別是比較大型的數位平台。這些通訊業者不能說自己只是單純通訊，因為電信業者也是在提供通訊服務，而且電信業者更不會管通訊內容，因為有《憲法》祕密通訊自由與《通訊保障及監察法》的規定。過去大家都說這些線上服務沒辦法管，現在就是要把他們拉進來管，至於要怎麼管，還要詳細去做規範。」

何吉森教授：「人際通訊服務與社群媒體（Social Media）之間，應該有一些區隔。

如果是一對一的通訊，像 Gmail，那這個絕對會被納入憲法保障的『祕密通訊』範圍，甚至他們也可以主張法律的保障，如果要調閱通話內容，應該依照《通訊保障及監察法》，只限於刑事犯罪的情形，而且要法院核可。

但就像我提到的，網路傳播已經不是那麼單純，它可能是混合式的，如果已經變成社群媒體的話，按照歐盟的『視聽媒體服務指令（AVMSD）』，會認為這些社群媒體服務有運算機制，可以進行編輯，所以要負一些守門人的責任。

像 LINE、Whatapp，我認為可能已經不是那麼單純的人際通訊，他們提供的功能、互動的情形已經變成社群媒體。所以如果有人在群組裡面散布情色或虛假訊息，也是必須負擔一些義務、配合相關法令的措施。

不過，實務上仍會區分實際通訊情況的不同，使通訊服務業者負擔不同的義務。例如以一般 Mail 私訊給特定對象，傳達涉及猥褻或不實的資訊，可能不構成散布猥褻圖片或誹謗，相反地，在成員開放流動性的群組裡公開散布，鑑於其傳播的社會影響力與傳統廣電視訊服務相同，則不一定。

至於說，以 LINE 為例，是否有必要進一步區分 LINE Today、LINE Voom 等服務內容，使其負擔不同的義務，或是應該以整體服務加以觀察？

NCC 在數位中介服務法草案中，將網路服務提供者（ISP）區分為連線、快速存取、資訊儲存服務，其中資訊儲存服務再區分為線上平台服務，及指定線上平台服務。監理機關本即擬區分服務內容的不同與規模，要求業者負擔不同的義務。

隨著網路傳播擴展與連結特性，我們指稱某項網路服務應了解其發展，就如 Facebook 集團名稱已改為 Meta，未來該集團將往沉浸式網路傳播的元宇宙提供服務，但我們如單指其社群平台功能，仍可只稱 FB。LINE 作為台灣最具影響力的網路平台服務提供者之一，其功能已非當初的即時通訊服務。」

問：政府應該以什麼態度處理有關網際網路的問題？

何吉森教授：「網際網路已經不是像以前那樣不能管。

現在的平台業者已經對我們的個人、社會與國家產生一些不可控的影響，而且風險越來越大，我們不能放任它。但是怎麼管？用什麼方式管？我覺得應該先開一扇窗，讓社會進來討論，尤其是各種類型的網際網路服務業者。

NCC 最早的版本，2015 年的『電子通訊傳播法』規範的只是網際網路服務使用者與平台間的權利義務關係。到了 2018 年的『數位通訊傳播法』，納入了『網路治理（Internet Governance）』的概念，對網際網路的治理不是制度控制，而是持續互動、協調。

公部門有自己要處理的事情，但涉及到網路，大家希望是由下而上的、共管的、多方利害關係人參與討論的，而不是由上而下的。這個也符合台灣多年來對網際網路的認知。

可能政府覺得這樣有很多事情不能處理，2022 年的這個版本突然一改之前的作法，我們一般的網路使用者、網際網路服務業者，完全不知道政府要這麼做。

為什麼歐盟去年就正式通過 DSA，已經要執行了，我們卻引起這麼大的反彈？歐盟對於網路傳播的規範不是一夕之間就丟出來，是在 2000 年的時候就有《電子商務指令》，到現在二十幾年，相關法令每隔 3 年、5 年就升級一次，真正由下而上一起討論，取得大家的共識。

對於網路服務管理，台灣最初受到美國的影響，普遍接受網路自由流通、市場機制與網路治理的價值觀，但隨著網路功能擴展，再加上平台規模與境外傳輸的特性，對網路平台的監理已從單純中介者往媒體屬性移轉，要求平台業者公開透明、負起責任並受規管。

此次數位中介服務法草案，一改之前對『電子通訊傳播法』的治理態度，參考歐盟最新法案的精神，開啟國內政策討論之窗，各界仍應認真面對。可惜主政者沒有慢慢地帶領業者討論、規劃，各類關鍵議題的階段性共識與對話完全沒有充分展現，以致出現對政府立法意圖的不信任。面對網路資訊傳播時代，建議對網路議題的管理，責無旁貸，但相關策略的研擬，仍應耐心與網路服務業者及使用者多溝通。」

葉志良教授：「網路上很多爭議處理的形式，政府不要第一時間就跳進來。

很多情況是業者發現問題，他們自己會去處理，因為他們有商譽要顧慮。他們知道如果繼續放任這種錯誤或糟糕的內容在上面，他們自己會受到影響。當業者不處理，政府再來看有沒有違反相關法令，再由各機關的作用法去處理。

其實「iWIN 網路內容防護機構」本身不是一個自律機構，雖然依據《兒童及少年福利與權益保障法》，它在鼓勵業者建立一些自律規範，可是真正的自律規範應該是產業自己跳出來承擔才對。例如 LINE、Yahoo 這些業者集結起來，你對於平台上面的內容怎麼做調適，應該要有一個準則。自律規範不是 iWIN 說了算，應該是由業者共同討論出來。

在歐盟還有所謂『共管（Co-regulation）』機制，仰賴過去某些有良好傳承歷史的產業，像在英國廣告業有良好的公協會（廣告標準組織，Advertising Standards Authority），甚至公協會會要求業者要加入，他們會聽公協會的指示去處理一些行為，倘若有業者違反規定且情節重大或是影響業內風氣者，公協會可以將個案轉交給政府機關去處理。

台灣有沒有這樣的環境？其實有一些產業是有的，像頻道有衛星公會，他們對於頻道上面節目該怎麼樣都有規範，但對於報章雜誌、網路媒體，因為不是同業就管不到。

『共管』既然是共同管理，除了自律機構以外，還要有自律機構與政府間的搭配合作。共管在台灣比較難成形，是因為我們對共管沒有概念，它涉及到什麼時候該由政府下放權力給自律機構去處理。」