在嚴懲與減害之間：淺談國際藥物法｜李柏翰

在嚴懲與減害之間：淺談國際藥物法｜李柏翰

在台灣，毒品一直是個極具爭議的話題，總統今年出席警察節慶祝大會時，指示「反毒戰爭」只准勝不許敗。近來有快卸任的立委提出「施用毒品罪醫療前置化」新方案，調整管理用藥者的規範與手段，卻遭到名嘴奚落與痛批。與此同時，菲律賓新總統Rodrigo Duterte上任以來，也因爆衝反毒的關係，引發許多爭議，雖然他明擺著「不在乎人權」，但究竟國際法是怎麼說的呢？

感覺每個政府都視毒品為洪水猛獸，很多人就算沒有親自接觸過「藥」或用藥者，仍不自覺很反感（政府文宣太成功），時有所聞的大概有社會魯蛇論、全家遭殃論、拒受干擾論。在這麼多元且複雜的社會關係中，設定「怪物」是首要策略，各國都有自己的方法，不過愛出鋒頭的國際法在這件事上也不缺席，甚至扮演了蠻重要的角色，不同情境中有不同boss 要打，打法也不同，這就是這篇文章想介紹的。

實際上，把所有drug皆視為有毒物質，即「帶『毒』的物『品』」這個概念只存在於中文的語境中。聯合國官方翻譯也為中國代表（不論1971年前後之中華民國或中華人民共和國）影響，而多翻為毒品。這裡不談「轉譯」的政治學，不過單就英文而言，drug是指任何不是「食品」而對人體會產生生理反應的物質。各種受管制的「藥品」（medicine）也是drug的一部分，主要用途與治療或預防疾病有關。

對個人的精神與肉體來說，drug真正衍伸的問題是「成癮」（addiction）和「濫用」（abuse）。由於每個人的精神狀況、體質、人際關係、用藥情境都不一樣，因此「藥＋人＝毒？！」是很難一言以蔽之的（如食藥署管檢字第0970010804號之說明），大抵只能從統計數據或生物醫學來說個大概（也總有例外）。這也是為什麼「藥」會充滿爭議，在於它兼具天使與惡魔的性格，「用得好讓你上天堂，沒用好送你下地獄」。

有鑑於網路上已有許多討論，從公衛、歷史、犯罪學角度看門道的，到靠直覺、風向、想像力看熱鬧的都有。除了各種釣魚手法或驚悚文宣以實現「把人變成罪犯」（criminalised）的政策目的外，現在也有其他許多不同的看法，比如「把人變成病患」（medicalised），或從一個減害（harm reduction）的角度，「把人變成需要幫助的人」。

為了不想直接給予價值判斷，以下將把「毒」都改成中性的「藥」、「物質」或藥物名稱。這個作法是希望能讓讀者用不同的語言吸收下列的資訊，或許能進一步重新評估對那些人、那些事、那些東西的看法。

多邊體系的建立

當年在建立全球多邊體系時，力主全面打藥的美國一直想將國際法「美國化」的野心終究沒有實現，主要是因為「（原料）生產國」、「（藥物）製造／加工國」、「（藥物）消費國」三個集團之間的利益衝突。相互協調下，為促進國際合作的意願，再加上麻醉品與精神藥物的確具有相當程度的醫學實用性，最終採取「控制」而非禁絕的管理模式。

因此在國際藥物法（international drug law）的構想中，針對非法產銷／非醫療使用之擴散才是關鍵，如何妥善管理生產、加工、消費成為整個制度的核心。

二戰前，各種管制條款原本散落在不同條約、機制中，但在國際聯盟垮台後宣告失敗。聯合國成立時，「整合管理」的構想成為倡議主軸，好巧不巧後來又碰上冷戰，偏偏主要生產國大多是共產主義陣營的（如蘇聯、南斯拉夫），加工製造者則集中在資本主義社會中（如美國、法國），消費群眾則到處都有，因此彼此產生許多分歧，甚至一度熱炒的國際檢查制度，也因各國主權考量而胎死腹中。

例如，原本1963年生效的《限制和管控罌粟種植、鴉片生產、國際和批發貿易及使用議定書》（Protocol for Limiting and Regulating the Cultivation of the Poppy Plant, the Production of, International and Wholesale Trade in, and use of Opium）對於鴉片生產、國家專賣、許可證制度都有嚴格規定，然而保加利亞、蘇聯和南斯拉夫等主要生產國都未參加，致使該協議形同虛設。

後來，更受國際社會歡迎的《麻醉品單一公約》（Single Convention on Narcotic Drugs）生效後，依第44(1)條之規定，取而代之。這項公約被國際社會譽為「全球藥物管制體系的法律基礎」。後來聯合國再通過《精神物質公約》（Convention on Psychotropic Substances），增列了原本沒有規範到的「其他精神物質」。

然而，更重要的是，該公約亦把藥物濫用相應的康復、治療、照護、教育等社會服務與懲戒措施並列，甚至在條文安排上，優先於刑罰的條款。這個改變也反映在1972年通過的《修正1961年公約議定書》（Protocol amending the Single Convention on Narcotic Drugs）上。

後來，1988年聯合國再通過了一項《禁止非法販運麻醉藥品和精神物質公約》（Convention against Illicit Traffic in Narcotic Drugs and Psychotropic Substances），與前兩個公約共同建立起全球藥物管制的多邊體系。三項公約的爭端解決辦法原則上都一樣。爭端發生時，各國應先相互諮商，再透過談判、調查、調停、和解、仲裁、區域性辦法等和平手段處理。如解決不了，得提起國際法院裁判。

這個系統主要是以聯合國經濟及社會理事會（ECOSOC）與世界衛生組織（WHO）為專責機關。前者成了國際麻醉藥管制委員會（International Narcotics Control Board）的上司，並另設麻醉藥品委員會（Commission on Narcotic Drugs，CND），兩個機關分別具有準司法及準立法之功能。

至於為人熟悉的聯合國藥品與犯罪問題辦公室（UN Office on Drugs and Crime，UNODC）則是一個兼具警察調查、政策宣導、公眾教育性質的行政機構，成立於1997年，合併了原本的聯合國藥物管制規劃署（UN International Drug Control Program）與犯罪預防與刑事正義委員會（Commission on Crime Prevention and Criminal Justice）兩個機構。

藥物管制的彈性

由下表可見，「管制」是採列舉式立法（即依藥物性質、化學式及相應處遇方式分類）。操作上，是彈性調整的空間，也是爭議疑慮所在。

舉例而言。因應近年來逐漸在中國國內流行的Ｋ他命（氯胺酮化合物），中國政府於2015年曾通知主管現行公約體系的CND，希望能將Ｋ他命改列入1971年公約附表一（即最嚴格之控管，包括醫學上之使用）。然而，依WHO統計，全世界有百萬人口需仰賴氯胺酮來完成外科手術，且許多獸醫麻醉亦經常採用相關製品，因此中國修改了其提案，建議改成附表四（即最不嚴格之項目），但因反對聲浪大而尚未成案。

在藥物管理上，WHO認為在打擊各種藥物的同時，不可以忽略它們在許多國家作為基礎藥物（essential medicines）的意義，否則將導致健康不平等的情況。

從這個案例可以發現「公共健康」的視角逐漸取代「打擊犯罪」的模式。事實上，不論是1961年公約、1972年修正議訂書或1988年公約的官方評釋（Commentary）皆強調了藥物控管的政策目的在於「全人類的健康與福祉」，認為一味打擊犯罪是不夠的，國際社會開始調整腳步，推行能夠產生正面功效的關懷康復制度。

較為成功的作法，像是1990年代許多西歐國家採取的「海洛因輔助治療」（Heroin-assisted treatment），是一種從「需求面」著手的角度，由政府提供美沙酮或其他替代物質，以及安全、衛生的注射環境，藉此逐漸降低需求者對海洛因的依賴度。這個作法最大優點在於，黑市相對失去誘因與競爭力，且這種多重照護方式也較能避免共用針頭的感染問題。

包括WHO和聯合國愛滋病規劃署在內等許多國際機構都曾表示，無論是公衛或人權立場，深化「藥物」汙名與用藥者標籤的措施，除了直接或間接造成社會排除（social exclusion）外，幾乎沒有幫助，而弱勢群體中的用藥問題往往涉及結構性的因素，卻容易被刑法偏重的「個人行為」給忽略了。

根據聯合國的統計，「目前全世界有上百萬人因輕微或非暴力的藥物使用被關進監牢。」反例則像是葡萄牙2001年將用藥全面「除罪化」（decriminalised）的創舉。除罪化不等於「合法化」（legalised），故持有、使用藥物雖沒有刑責，但仍有行政罰上的法律效果，而販賣、走私則仍屬刑事管轄，十幾年下來成果斐然。除罪化當然是重要因素之一，不過相應的社會福利、公共衛生政策也是關鍵。

近幾年，UNODC不斷強調「刑罰化」個人藥物之使用或持有「並非」公約義務，敦促國家不要以此作為藉口。考量到聯合國法律規範體系的三大支柱「安全、發展、人權」，國家在處理藥物問題時，應考慮到個人「健康權」的面向，以符合經濟社會文化權利委員會於2000年通過的第14號一般意見書及聯合國健康權特別報告員年度報告中的建議。

此外，UNODC也經常援引1984年由ECOSOC通過的《錫拉庫薩原則》（Siracusa Principles on the Limitation and Derogation Provisions in the International Covenant on Civil and Political Rights），要求各國於立法或執法時（不論採取強硬或柔軟的態度），各項政策都應考慮到《公民及政治權利國際盟約》（International Covenant on Civil and Political Rights）中相關法律義務。

傾聽優先於打擊

今年，UNODC提出「傾聽優先」作為「國際禁止藥物濫用和非法販運日」的主題。許多藥物政策改革的倡議組織，比如國際減害組織（Harm Reduction International）、國際藥物使用者網路（International Network of People who Use Drugs）、國際藥物政策聯合會（International Drug Policy Consortium），也將每年7月21日訂為「藥物使用者紀念日」，希望促進人們對那些「人間失格」的他者多點關懷、少點歧視。

儘管用藥、持藥與販藥，在法律上的評價不盡相同（行為不同，「想像中」的傷害也不一樣），國際法和我國國內法也將兩者分別評價，但理性社會原則上仍是不太允許個人迷失的，就算這是個普遍不滿的世代。受控、有相當社會支持或健康資本的人，或許還能在緜密的人際關係中找到放空的小確幸，但失控的多半會直接被判定為「有問題」。

「成癮」是現代社會建構的概念，它雖然稍微緩和了近乎偏執的反藥戰爭，卻也再度確認了每個人必須保持「清醒」才有競爭力、才是合格公民的進步主義。在舊觀念、新證據匯集的地方（比如台灣），則都還處在用藥「是罪，也是病」雙重打壓的尷尬狀態，許多「用藥去死剛好」的言論，其實反而讓身邊苦於物質濫用的人「不敢出櫃」。

隨著不斷增修的藥物清單，某些物質在公眾意識中早已形成「不正當／不健康」的象徵性意義，也讓用藥者社群因此被噤聲。比如，今年七月下旬的第21屆國際愛滋會議（International HIV/AIDS Conference）約有兩萬多人湧進南非會場，唯獨不見「用藥者社群」，許多倡議團體表示遺憾，也足以證明在攸關自身權益的場域中他們亦難有一席之地。

結語

最後，談一下容易搞混的分級制度。國內與國際政策經常有不同的考量，比如在我國列為三級毒品的Ｋ他命，並非國際公約的管制藥物，主要是因為國際社會須考慮各國基礎藥物的需求，但國內只需要考慮藥物的「健康危害」。又如另一種二級毒品的MDMA（搖頭丸主要成份），在《1971年公約》裡則列在最嚴格的附表一裡，因為「毫無醫學上之功效」。

從管制藥物的角度來說，「許可制度」是最普遍的作法，例如衛福部食藥署回覆台北地院的管字第 1039900715 號函中指出：「醫藥上使用…經衛生福利部核准發給藥品許可證後，始得製造、輸入及輸出」，因此未經核准而輸入的，則屬於禁藥（藥事法第22條第1項第2款），若是擅自製造的，則屬偽藥（藥事法第20條第1款）。

回到最一開始提到的菲國反藥戰，人權組織批評的「就地正法」或「無證羈押」等作法的正當性，都甚至還牽扯不到除罪與否，就已經引來許多恐藥者的擁護。然而，對於那些受牽連的其他人，在這個不缺女巫的時代，除了急著替他們把親友、鄰居、路人妖魔化外，還有什麼可以做的？暴走的正義感，有沒有可能也是出於一種道德認同焦慮呢？

從這件事的發展或許能讓我們借鏡，思考這場「只許勝，不許敗」的仗，是否應由警察主導，代替月亮來懲罰用藥者？其他「減害」措施應否且何時介入？這麼多年的風聲鶴唳所造成黑市、劣品，以及用藥社群的人心惶惶、健康疑慮等問題，除了丟到各種機構（不論監獄或醫院）外，還有沒有其他可能的作法？最後，如何能減緩整體社會的各種壓力呢？

參考資料

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UNODC, ‘Decriminalisation of Drug Use and Possession for Personal Consumption‘, Briefing paper, 2011-10-19
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封面圖片：calvinfleming via Visual hunt / CC BY-NC-SA