海洋保育法：尚未兌現的海洋承諾

蔡英文總統在 2016 年大選期間提出海洋政策，以「打開大門」作為成為海洋國家的起點，並強調海洋國家不能只有貨櫃、船隻與貿易，更要勇敢面對海洋並與其共生。隨後在 2019 年，行政院提出《海洋基本法》，同年三讀完成。

蔡英文出席海洋委員會揭牌儀式時表示

在海委會當中，設置了新成立的海洋保育署。這是民間社會及立法院殷殷期盼的保育機制。她期許海委會能夠本於職責，持續健全現有的海洋法制，讓我們在清除海洋污染，維護生態環境永續等面向上善盡臺灣的國際責任。

然而時至今日，海洋委員會雖然擁有海洋保育署，但卻沒有海洋保育法，導致海洋保育工作，處於有老虎但沒有牙齒的狀態。

海洋保育法第13條規定：

政府應本生態系統為基礎之方法，優先保護自然海岸、景觀、重要海洋生物棲息地、特殊與瀕危物種、脆弱敏感區域、水下文化資產等，保全海洋生物多樣性，訂定相關保存、保育、保護政策與計畫...

由於現行海洋環境與資源保育法規分屬內政部、農業委員會等不同主管機關，行政院要求，草案必須再次檢討各部會相關規範，避免法規疊床架屋的現象。透過海洋保育法整合相關法規，已然成為朝野共識。

《海洋基本法》也明確要求政府 2 年內完備「海洋三法」，即《海洋保育法》、《海域管理法》及《海洋產業發展條例》，時至今日卻僅有海洋產業發展條例被實現。

面對環保團體質疑排審進度落後，海委會主委管碧玲於 4 月 19 日內政委員會接受質詢時表示，政院研擬的海保法草案與各立委或黨團提案間存在差異，有 9 項爭點尚須協調形成共識。

為什麼需要海洋保育法？

一道遠近馳名的鹿港小吃「蝦猴酥」，背後就有著海洋保育法亟待立法完成的故事。

全身半透明，圓筒狀頭胸甲，三角形的額角邊緣帶刺，配有 5 對步足，第一對宛如手握鉗子。台灣西海岸匍匐著一種小型蝦類，長期躲藏在一公尺深的洞穴，拍打腹部擾動水流，藉此濾食微生物。牠是美食奧螻蛄蝦，俗稱「蝦猴」。

蝦猴主要棲息在潮間帶的泥灘地，其中又以彰化縣數量最多，是鹿港地區的傳統名產。早期漁村只將牠當作配菜，後來成為觀光料理，當地人將蝦猴洗淨、裹粉，再下鍋油炸，撈起後撒上蔥、蒜、胡椒鹽或九層塔拌勻，在地小吃蝦猴酥就此完成。

觀光產業的興盛帶來了人，也將更多蝦猴從地上挖起、放到碗裡。漁民後來以幫浦灌水採收蝦猴，將人工採收 1 年 120 萬尾的產量硬生生提高 10 倍，加上工業污染，蝦猴開始失蹤。

意識到資源正在耗竭，漁民向漁會提出保育的想法，於是彰化縣政府 2006 年、2013 年陸續在伸港及王功地區成立繁殖保育區。然而數量卻不增反減。

據縣議員賴清美拿到的資料，伸港一區的蝦猴數量 10 年來（2012 年 9 月至 2021 年 9 月），已經從每平方公尺 8.45 尾滑落至 7.15 尾，二區也自 6.58 尾衰減至 4.62 尾，王功地區更是從 33.27 尾驟減至 13.32 尾。

研究推測工業區開發造成的海岸流沙淤積是保護區內蝦猴減少的可能原因，但礙於研究非跨年度計畫，無法進行每季採樣。缺乏即時監測及因應，使保育效果大打折扣的保育區，不是只有伸港與王功，花蓮縣共有 6 個保護九孔及龍蝦的保育區，過去卻因執法人力不足，導致龍蝦被捕撈殆盡。

諷刺的是，伸港與王功保育區在海洋委員會經營管理成效評估中，還算是「高度保護」的區域，全國有 20 個保育區，多數更只有中度或低度保護。

如何整合資源，統籌規劃保育計畫，以有效保護海洋生物棲息地及多樣性，便是亟待海洋保育法解決的課題。

海洋保育法草案規定了些什麼

行政院轄下海洋委員會，最初設立即負責統合全國海洋事務。但行政機關行為必須有法律依據，因此海委會於 2019 年公告「海洋保育法草案」，賦予自己統籌海洋保育事務的權力，提供海洋保護利害關係人法制化的溝通參與管道。

草案授權海委會及縣市政府劃定「海洋庇護區」，保護具有生物多樣性、特殊自然景觀、重要文化資產或永續利用的生態資源，並依區域類別進行分級管制。

作為保護海洋生物棲息或繁衍場所最集中的區域，「核心區」除經許可的科學研究或監測調查等活動外，完全禁止進入；「緩衝區」則位於核心區外圍，經過許可，才可從事海洋工程、礦物探勘採集、鋪設設施及環境教育活動；最外圍的「永續利用區」，除了緩衝區所列四種活動以外，如經許可，也可從事水產養殖、觀光休閒活動、少部分捕撈行為。

海委會必須訂定國家海洋保育綱領及整體海洋保護區管理計畫，規劃管理、監測、檢討及成效評估；就個別海洋庇護區，海委會或縣市政府也須擬定保育計畫，公開展覽、舉行公聽會，讓任何人及團體都能提出意見。

主管機關或受委託的機關團體，可以派員出示證件，進入任何公、私有地執行資源調查或保育計畫，除非涉及軍事機密，對方不可拒絕，也可以設置海洋保育觀察員，從事觀察、監測及蒐集資料等任務。

完成立法仍遙遙無期

查詢立法院議案系統，朝野立委於第 10 屆期共提出 13 個版本的海洋保育法，其中包括海洋委員會主委管碧玲擔任立委時領銜提出的草案，然而行政院並未提出海洋保育法草案。

基於屆期不連續， 行政院於 2019 年第九屆期提出的草案已經失效。立委羅美玲詢問是否可能將新的草案送進立院，管碧玲回應正在努力，若未完成溝通即送進內政委員會，可能會使草案審議帶入更多政治性、耗費更高的時間成本。

管碧玲表示，依照朝野立委提出的草案，可整理出九大爭點，都亟待溝通協調，藉此加以整合。

管碧玲指出，第 15 屆聯合國生物多樣性大會提出「30 X 30」目標，也就是2030 年以前將地球 30 % 以上陸地及海洋列為保護區入法，海洋保育法是否要將此目標明列其中？是否會因此衝擊漁業等？就是爭點之一。

此外，劃定庇護區的原則及程序，是否應導入「預警原則」，是否設立審議委員會來決議海洋保育綱領，都是正在討論的項目。

綠色和平海洋專案主任鍾孟勳接受法白訪談時表示，與管碧玲會談後，行政院版已獲得數個環團的支持，但 11 月政院官員卻稱還有必須溝通的地方，也沒有具體說明遇到什麼問題，不解為何行政院至今仍未提案。

管碧玲曾於立法院表示，由於農業部門希望海洋委員會與基層漁民溝通，因此海洋保育法仍在行政院卡關，無法送交立法院審議。