獸醫的危機與轉機：從「水貨」到「樣品贈品」｜白廷奕、吳玟嶸

2022 年 4 月 27 日，立委高嘉瑜質詢農委會主委陳吉仲時，提到民眾檢舉動物醫院使用禁藥「Palladia」，並質疑「目前我們的獸醫院違規使用禁藥的情形還滿多的，農委會到底有沒有在做把關？」

高嘉瑜表示，除了由進口商取得藥證輸入國外藥品，獸醫師其實還可以專案申請動物用藥品，但有許多動物醫院便宜行事，私下進口沒有經過許可的動物用藥品。針對這起事件，農委會回函高嘉瑜表示，經由台北市動物保護處調查，「Palladia」是國內未核准登記的動物用藥品，屬於「動物用禁藥」，已於 14 號函送台北地檢署偵辦。

高嘉瑜臉書發布質詢內容後，引發飼主、獸醫師批評，質疑其不理解獸醫師用藥困境，如果農委會嚴格稽查，動物醫院可能無藥可用。高嘉瑜因此刪文道歉，表示會積極協助獸醫師經由合法的管道取得藥物。

同年 6 月，農委會防檢局快速修正「輸入動物用藥品樣品贈品管理辦法」，放寬獸醫師專案申請國外動物用藥品的門檻，更允許獸醫師公會統籌用量，可以進口更大量的藥品以備不時之需。

立委質詢、地檢署偵辦，都呈現獸醫界的用藥危機，更促使我們詢問：國內動物用藥品是否不足？專案申請有何難處？修正後的「輸入動物用藥品樣品贈品管理辦法」，可以成為獸醫安心用藥的轉機嗎？

水貨未必是「有問題」的藥？

輸入沒有國內藥證的動物用藥品，依《動物用藥品管理法》就是「禁藥」。這次在伊甸動物醫院引起爭議的「Palladia」，是犬用癌症治療藥物，在 2009 年美國食品藥物管理局（USFDA）核准上市，但在台灣並沒有依《動物用藥品管理法》取得藥證，因此原則上不能合法輸入。

「沒有藥證的藥，不一定就是比較差或者有什麼問題。」蔡侑霖獸醫師跟我們分享，經常用於犬隻的心臟病用藥「Pimobendan」，已經使用近十年，但之前卻一直沒有取得藥證；根據防檢局資訊，Pimobendan直到 2017 年才取得輸入的許可證。

從這些例子可以看到，國外常用的藥國內未必有藥商引進「主要還是市場比較小的原因。」農委會防檢局動物防疫組林志憲副組長受訪時表示「我們常常跟他們（藥商）講說這個很需要，可是他評估下來這個量常常賣不完。」

在合法的進口動物用藥不足，但又有使用需求的情況下，全國動物醫院主治獸醫師王嶽不諱言，獸醫院就是有許多水貨藥，也表示「如果把水貨藥全都不用，醫院裡的慢性病患可能會死掉三分之一。」

甚至就算藥商有申請藥證，也就是在國內可以買到合法動物用藥，獸醫師仍然可能選擇使用水貨。以前述舉例的犬隻心臟病用藥「Pimobendan」作為例子，王獸醫告訴我們，這個藥物現在有兩種劑型，一種是膠囊，另一種是口嚼錠，而有取得藥證的藥品，是後者的「錠劑」。

「口嚼錠為了較好的適口性，藥物濃度是降低的，所以磨出來藥粉會很多，實際在使用上並不好用。」狗狗貓貓就像兒童，即使已經生病，也很排斥吃藥，因此動物用藥品有時會減少藥味、提高適口性，確保寵物乖乖服藥，但要吃進的藥量可能就會相對提升。「像是貓咪要用膠囊來餵藥，獸醫師就會希望藥粉的量越少越好，這樣才不會餵一次藥要餵很多膠囊。」

立委關注，是危機還是轉機？

即使有著藥商申請輸入數量不夠、合法用藥又不好用等因素，在《動物用藥品管理法》中輸入水貨仍然是犯罪行為。

2016 年，一名獸醫師從國外帶著 400 多罐「Vetmedin」入境，被檢察官起訴違反《動物用藥品管理法》，最後被判處有期徒刑 6 個月。本案中，法官考量這位獸醫師不是為了牟利，而是自己與友人、同好會及流浪狗使用，因此減刑並同時宣告緩刑 2 年。

2017 年，Vetmedin 取得許可證允許輸入，擺脫「禁藥」身分，但已無法追溯改變當初的結果，輸入的獸醫師仍然背負違法的法律評價。

但這個案件並沒有自此改變獸醫師的行為模式，過了 6 年，獸醫師使用水貨再次引發爭議，但這次在進入法院以前，高嘉瑜的質詢就已經讓輿論沸騰，甚至促使相關管理措施大幅修正。

《動物用藥品管理法》禁止輸入水貨藥品，但其實同一部法律的第 23 條仍然開了一個小縫，允許獸醫院以專案方式，透過「輸入動物用藥品樣品贈品管理辦法」（簡稱管理辦法）申請國外的動物用藥。

「管理辦法中本來就有規定動物醫院沒有藥可以用的時候，可以透過這個管道去購買，只是以前門檻比較高。」高雄市獸醫師公會常務理事蕭序諺獸醫師說道。

依照高嘉瑜質詢農委會時的管理辦法規定，合法申請國外動物用藥時需要填寫許多資料，其中有部分資料可以透過以下 4 項文件代替：

1.申請者切結書。 2.輸出國販賣業者許可證明影本。 3.原廠同意經銷商／零售商之販售證明影本，或來自原廠公開認可經銷商之產品來源證明。 4.動物用藥品輸出國家官方核准藥品網站資料（附可查閱網址）。

伊甸動物醫院當時並未依上述程序申請 Palladia，高嘉瑜質詢農委會主委陳吉仲，便是指出動物醫院並未依合法管道輸入藥品，質疑農委會沒有積極監督動物醫院用藥。

既然有合法管道，獸醫院為什麼不依法申請？「很多獸醫師不知道有這個管道，就算知道也會覺得很麻煩，而且申請時間很久，有時候情況比較緊急就會不好用。」蔡獸醫跟我們分享他觀察到的狀況。

而做為專案申請的主管機關，林副組長進一步分析「經過跟一些獸醫師討論，他們說困難在原產國的出售證明以及輸出國的許可證影本。」林副組長舉例「為了避免販售，我們會限制申請的量，那獸醫師可能買一小盒，原廠大部分是批發的，他不大可能為了你小小東西開一個證，而且他也不認識你，不知道你要怎麼用。」

管理辦法，16 年來最大修正

伊甸動物醫院事件過後，防檢局在立委高嘉瑜的協調下與獸醫師團體溝通，「他們表示既然要治療動物，基本上就是對動物的健康負責，他們也很害怕拿到假藥。」協調後，為了使獸醫師能夠盡速取得需要的藥品，管理辦法進行 2006 年以來的最大修正，防檢局決定刪除需要填附的資料 2. 跟 3. ，並在行政流程上加速審核。

同時防檢局也開放獸醫師公會可以申請儲備用量，加速獸醫院申請比較常用的藥物。

修正過程並非一帆風順，比如刪掉 2.也就是藥商執照的部分，可能會有非藥商輸入，導致防檢局也無從查核的狀況。因此參與這次協調的蕭獸醫就表示，他起初並不贊同這次修法。

「任何人都能利用這個管道從海外寄藥過來。」蕭獸醫認為，這個做法可能會導致事後出事時難以追溯。「所以我跟老長官溝通，在申請書中仍然要填寫當初是跟哪個藥商購買，各個國家比如歐盟、日本、美國的網站上都可以查詢藥商是否有取得執照，實務上是可以管理的。」

經過協調之後，防檢局在要求獸醫師提供的資料上，申請者仍然要填寫是向哪間藥商購買，除了使防檢局有辦法審查藥商執照，後續也可以詢問藥商，確認藥品是否有任何問題。

幾經簡化與調整，蕭獸醫直言「這比我過去兩年的努力還好，這次開放的幅度很大，公會出去談比較好談，那對我們獸醫師會員來說也是比較方便。」

「大家應該要生活在陽光底下」

在高嘉瑜質詢農委會時，提到全台灣就只有一家合法申請 Palladia ，那就是蕭獸醫服務的心心動物診所。「大家應該生活在陽光底下吧，怎麼跟吸血鬼一樣要生活在黑暗裡面，然後還覺得這樣做得很對呢？」

蕭獸醫無奈地說「同行都笑我，買水貨就好了啊，很方便嘛，因為他們沒有被罰過啊，主管機關也沒有正式的去稽核。」

但因為 Covid-19 疫情，台灣關閉國門，水貨商供應大減，再加上伊甸動物醫院事件爆發，《動物用藥品管理法》中關於禁藥的刑事責任，違法風險瞬間有了具體形象。

「這時候它的好處就被彰顯出來，我用合法的輸入手段，我根本不用擔心這個事情。」蕭獸醫也在事件之後協助管理辦法的修正，並觀察到了修法後實際的改變。「以前大概三個月還辦不下來，或是要求一些對方沒辦法提供的文件，那就根本辦不下來，現在大概 3 到 7 天就辦下來了。」

其實 2019 年時蕭獸醫就曾跟防檢局爭取調低專案申請的門檻，在當時的會議紀錄可以看到，申請需要檢附的資料本來是 7 項，在高雄市獸醫師公會多次爭取後減為 4 項，最後在這次事件過後刪到剩下 2 項。

「有一個合法管道可以購買是好事，所以我才會想說把門檻降低，讓大家都願意來申請才是一個好的方向。」

用樣品與贈品，合適嗎？

國內如果沒有動物用藥品的藥證，獸醫師又有使用需求時，合法可行的管道只有「輸入動物用藥品樣品贈品管理辦法」。然而，這個辦法也不是全無疑慮。

「那不是樣品，也不是贈品，要用在動物身上怎麼會是贈品跟樣品？」針對獸醫師透過樣品贈品的模式申請用藥，專門研究動物法的台灣大學法律系林明鏘教授這樣表示。

前述的管理辦法，是根據《動物用藥品管理法》第 23 條訂定，法條上既然是寫著「樣品」與「贈品」，林明鏘認為依「輸入動物用藥品樣品贈品管理辦法」，解決動物醫院動物用藥品不足的問題，並不合學理。

所謂的「樣品」，本來指的應該是藥商用來申請藥證、改進技術，或是教學醫院或學術單位研究、試驗用的藥物。所謂的「贈品」，指的則是為了慈善、救濟目的，無償提供並使用的藥物。但「輸入動物用藥品樣品贈品管理辦法」，卻將動物醫院及防疫機關「診療動物」所用的藥物，也歸納進去。

我們觀察《藥事法》也有類似的結構，依照藥事法授權訂定的「藥物樣品贈品管理辦法」，也提供醫師申請輸入國外藥品。但同時，《藥事法》又另外規定，必要藥品如果有不足供應的情形，衛福部可以登錄於公開網站，也可以專案核准未取得藥證的業者或輸入業者製造，或輸入不足的藥品或替代藥品。

兩部法律對比之下，顯現出樣品贈品管理辦法的目的，其實不在解決藥品不足的問題。

再將視野轉到其他法律，人的醫師用藥上，有著比「樣品贈品」更多元細緻的規定。舉例來說，同樣是輸入藥品，藥事法有提供樣品贈品的管道，也有授權制定的「特定藥物專案核准製造及輸入辦法」。甚至國內還有透過更高層級的法律《罕見疾病防治及藥物法》，規劃特別管道來解決罕見疾病可能缺藥的問題。

如此都能避免獨重「樣品贈品」的管道，進而產生法條文義授權申請「樣品」與「贈品」，實際上卻拿來申請動物醫院一般治療與經營所需的動物用藥品。

向來積極參與獸醫師用藥制度改革的蕭獸醫，他跟我們分享推動藥品樣品贈品管理辦法，企圖使獸醫師可以有更合法用藥的過程中，他也有注意到這個問題。

「這之前我們不是沒有想過，就字面來看這個管理辦法可能是給研究單位跟藥廠在使用的。」蕭獸醫說。

「我當然覺得，人的藥品缺乏時的機制已經比較完善，他們的樣品贈品已經限制在緊急的情況，獸醫這邊，的確還侷限在樣品贈品的框架下才能合法買到藥。」

蕭獸醫無奈表示現行獸醫的購藥管道確實不足，但他也分享了獸醫師用藥與人醫師用藥的不同。「同樣一罐抗生素，耳鼻喉科可能一個月就會用到一瓶，獸醫的話是一瓶藥 2、3 年才用得完，有的甚至放到過期還用不完。」

「一隻鳥或老鼠才幾十克，一隻狗幾公斤到幾十公斤都有。」蕭獸醫解釋，獸醫師治療動物的種類較為複雜，個別用藥的數量卻不多，相反地，人用藥種類較少，但個別數量卻很多。「我們的藥品需求面向跟人醫不太相同，如果要完全比照人醫，會覺得不那麼合適。」

但他也認為，法律有可以精進的空間。「以字義上來說，現在我們做的事情可能有超過法律授權的疑慮，我必須說隨著時間進步，以後有更多需求的確是可以向人醫看齊的，他們經驗比較多，也區分出 3、4 種以上的管理辦法，這樣做的事情會更符合管理辦法字面上的意思。」

結語

「法律又不是死的，你看德國傳染病防治法，一個法條就修改四次，因為要解決問題，一定要修改法律。」林明鏘這樣認為。

在獸醫師使用水貨的議題上，防檢局這次修正管理辦法，或許需能夠促使獸醫師透過合法管道輸入藥品，但也同時必須面對法律解釋上的不足，在累積更多經驗後完善法律的架構。