王鼎棫｜簽還是不簽？─《美國隊長》的困境談比例原則對公權力的制衡

今年最受矚目的片之一，我想舉「美國隊長三：內戰」，應該沒人會反對吧。隨著票房熱賣，也越來越多人討論美國隊長的肌肉（尤其是一手拉著欄杆，一手拉著直升機的橋段，爆出來的胸口與手臂線條，更讓粉絲臉紅心跳），由於我們白話文小編們沒有那種東西，只好改透過文章的撰寫，刺激腦內肌肉便是，嗚嗚。

本片副標題叫作「內戰」，即欲突顯美國隊長方與鋼鐵人方對管制價值觀的衝突─是否應簽署並遵屬聯合國協定對於出勤的要求，否則復仇者聯盟本身存在即係對世界的威脅。同時身為一個隊長粉及公法小書僮，在觀賞本片之際，無時無刻都在幫忙想一個解套方式，最後答案就是透過「比例原則」來檢驗。

尤其，為了公共秩序的順利運作，有些管制固然是好的，有時那些措施卻也會失靈。比例原則的產生，就是拿來檢驗管制內容是否正當，對關心時事的各位讀者來說，也有溫故知新的可看性。另外，想起新聞或名嘴對於比例原則一詞的濫用，本文尚覺不失有另加敘明的必要。

以下即先回顧美國隊長的煩惱來源，再來簡介比例原則的前世今生，最後把比例原則套入協定加以檢驗。而為寫作便利，國際法的議題都將省去不談，把協定簡化為「國內公權力對私人組織（復仇者聯盟就高級版的鄰里守望相助隊，不是嗎？）之限制」。其次，後面雖有劇透，可是預告裡其實都有，免驚。

美國隊長到底在煩惱什麼？

如同前幾集的鋪陳，歷經數場善惡間的大規模戰爭，復仇者們總能英雄式的拯救世界，可不幸的，亦有許多無辜民眾受到波及甚至喪命。在「美國隊長三：內戰」的開頭，緋紅女巫為使美國隊長免於自殺炸彈的攻擊，使用超能力而不慎導致奈及利亞七名民眾喪命，成了本片英雄被全球各國盯上，乃至彼此互鬥的啟端。

俗話說「忍無可忍，便無須再忍」，為回應這次事端，世界各國領袖端出所謂「蘇科維亞協定」（也就是復仇者聯盟二中最後大戰的地點名稱），打算藉以規制這群超級英雄。當美國國務卿羅斯來到復仇者們面前，打算威之以嚇，提到：「這部協定可是由全球117個國家共同簽訂的，表示復仇者聯盟不再是個私人組織（再次強調，是高級版的鄰里守望相助互助隊），相對地，將交由聯合專案小組營運─由後者決定有無必要出動任務。」

透過劇情的鋪陳，鋼鐵人甫才於前幕，被無辜被害者的母親訓斥了一頓，看到這個協定，當然一股贖罪感湧上心頭，堅定表示：「復仇者聯盟需要這份協定，以向社會大眾提供「問責機制（accountability）」及監督（oversight）。」、「若我們不能接受限制，我們將無異於那些壞人！」

另一方面，美國隊長則對政府管制表現十分警戒的態度，反問道：「協定經由人們執行，要是協定事後被更改，又如何？」、「若簽了這份協定，我們將被迫放棄自我選擇權，要是專案小組派我們前往『我們認為不應前往的所在』，又該怎麼辦？抑或有些地方我們應該前去，卻又不被允許？」、「最安全的方式，還是繫諸自身。」

作為觀影者，我們不免能跳脫對被害的恐懼，並擁有對如角色意圖等全面資訊，可是漫威電影世界裡的人民可就不能這樣平和思考了，難免對英雄們心懷其發揮能力時，未能同時善盡責任的害怕。

好啦，說了那麼多，所以法律上的爭點在哪？亦即，聯合國透過協定，限制作為私人的復仇者聯盟執行任務，是否合理？以下就先簡介一下比例原則，再來檢驗聯合國協定的正當性。

此外，也讓預告影片帶讀者更加進入情境。

 

比例原則可以吃嗎？到底怎麼來的？

所謂比例原則，我國學界、實務多透過德國學說及實務運作，藉由憲法第二十三條之「必要」二字得出。例如司法院釋字第436號所載：「規定軍事審判程序之法律涉及軍人權利之限制者，亦應遵守憲法第二十三條之比例原則」。子內涵大概有：目的正當性（限制目的須符合公益）、適合性（限制手段於能達成目的）、必要性（所有達成目的的手段裡，是侵害最小的一個）及比例性（限制增進之公益，是否優於所限制之私益）。

而論及比例原則的發展，最遠可追本朔源至西元1215年的「英國大憲章」。其中乃規定犯罪與處罰間應具有衡平性，要求國家行使刑罰權處罰人民時，應取決於人民具體犯罪之嚴重性，以定其刑度，可說已出現「權力行使應有所分寸」之觀點，可謂比例原則的雛型。

 

憲政筆祖，英國大憲章，已經800歲了！

「英國大憲章」規定犯罪與處罰間應具有衡平性，要求國家行使刑罰權時，以人民具體犯罪之嚴重性定其刑度，可說已出現「權力行使應有所分寸」之觀點，可謂比例原則的雛型。

進入近代，在1802年由德國學者von Berg出版的「德國警察法手冊」一書中，亦明白提及，警察權力僅在「必要時」可實行之；此亦為比例原則相關用語，於該國之濫觴。回顧19世紀，法國大革命爆發後，民主風潮蔓延全歐洲，民權思想正滋長於人們心中；面對政府向人民所為之鉗制，種種反感即藉此搭上順風列車，具體反映在法律發展上。

1882年7月14日普魯士高等法院，宣判了著名的「十字架山案件」。案件事實是，柏林市郊有座十字架山，山上建有勝利紀念碑，柏林警方為讓全市市民皆可清楚看見此一碑像，乃以警察有「促進社會福祉」之權利與職責，公佈建築命令，限制山區房子之建築高度，以免擋住山下人民的視線，受限的原告不服，遂起訴訟。法院乃判決原告勝訴，對於比例原則之啟發在於：警察以「美學眼光」（指勿擋住紀念碑之視線而言）所頒布之禁令，非其法定權力之必要，必要性原則於此獲得法院實務肯認，並激發後續該國行政法學對行政權力之拘束的研究，自此對「比例原則之必要性」的研究，正式步入開拓期。

再來，該國學者Walter Jellinek於1913年出版題為「獻給Otto Mayer的『法律，法律適用，及目的性衡量』」一書中，有別前述必要性，更提出「不可違反適當性」一說。所謂適當性，係指行政權力違反所欲追求之目的而言，換言之，假設警察權力的行使已偏離原欲達成之目的（如公益），尚非妥適。此即可對照當代比例原則下之「適當性原則」。

而前述一直未提及之「比例性」，則首先出現在非警察法範圍的刑事法領域內。1925年，該國發生一名博士被告在羈押程序中死亡之不幸事件，引發相當大的爭議，學者Ed. Kohlrausch即主張，在衡量犯人生命權與羈押的法益下，若羈押有危及犯人生命時，該羈押即不應獲准。

最後，比例原則係如何從「法律」位階的運作，慢慢一步步往上爬至「憲法」位階（腦中想起周杰倫的蝸牛…。）？進而拘束國家的所有行為？此乃透過德國聯邦憲法法院，藉由該國基本法第20條之法治國原則所導出，進而確立其在憲法上的地位，其謂：

「合比例性以及過度禁止的原理…作為所有國家行為的全面性指導原則，是法治國原則必然導出的結果，具有憲法的位階。」

至於德國學說及實務運作，又是如何由我法制度所繼受，就是他話啦，這次先不談。我們倒是可從歷史發展注意到，比例原則的創始，即為逐步實踐法治國的理念，控制公權力於合理的範圍內行使，進而希望有一標準得以檢驗之故，所以用這個原則來複查前開協定內容的正當性，也是理所當然。

用比例原則來幫隊長解套？

從本次協定的目的來看，自然是希望復仇者能負起行為責任，以達到世界和平，人人「馬照跑、舞照跳」的境界，可是從適合性來看，似乎不能滿足這項子原則。按以復仇者聯盟二在蘇科維亞的小鎮移動事件為例，縱然復仇者的出勤，非經聯合國專案小組允許不可，可是一旦到了現場，事前的管制，對於眾英雄在當地執行任務的手段及程度，即毫無置喙餘地，所以這樣的管制並不能貫徹當初限制的目的。

誠如美國隊長對協定所說：

「我們並沒有藉此對我們行為負責，此依文件毋寧僅係移轉責罵的對象，換句話說，這份協定並沒有解決令英雄接受問責的問題，反而只是將問題從復仇者身上移轉至不知名且能指定行為的團體。」

(“We’re not taking responsibility for our actions,” he says of the Accords. “This document just shifts the blame.” In other words, the Accords don’t solve the problem of holding power accountable, they just shift it from the Avengers to a new and unknown group, who will get to dictate their actions.)

 

又若不放心，進一步就必要性檢驗，這份協定仍然不合格，因為除了事先限制英雄出動的手段外，還有其他侵害更小的手段存在。申言之，在法律的世界裡，若欲避免加害行為，除了事前的許可制（由公權力判斷哪些可以作，哪些不可以），還有事後令法院命賠償或懲罰的機制。透過事後的賠償或懲罰機制，即可令英雄們為其行為負責，而無須另外事先管控英雄們的行為自由。

也就是說，從「規範引導」的功能來看，藉由訴訟將原告損害或懲罰，施加於被告承擔，而令其有趨利避害的預期心理，相應調整自身行為：超級英雄們若不想砸了自己名聲，又付出大筆金錢，則在防止緊急危難之際，自會注意行為尺度，避免令人難以忍受的後果。附帶一提，每當隨任務執行之災害發生，英雄總是躲在角落（或著編劇沒寫啦XD），毋寧即係讓英雄產生無法究責形象的最大因素，若能早日挺身而出，如同一般市民接受民事或刑事責任的追訴，也就無庸步入須受協定管控之田地（一秒變法庭片，像話嗎？XD）。

 

後記─大小政府之爭

「美國隊長三：內戰」這部電影，除了傳達刺激的動作場面，相關法學素材外，背後更隱藏了對「大小政府」的思維論爭。亦即，從美國隊長對協定的擔憂，我們可以看見一個公共政策上的基本問題：讓政府來做抉擇，會比私人來做更好嗎？官僚有比私人具備更多的知識、更多誘因來從事公共政策？隊長即高聲強調：「我知道我們並不完美，可是最安全的解決方式，仍然是我們自己。」（“I know we’re not perfect, but the safest hands are still our own.”）

因而支持管制越少的小政府論者，就會趁勝說明：管制越多的政府，在無良善誘因的前提下，容易產生腐敗，並未能對事務領域具有充分理解，即一頭從事公共政策。相對的，解除管制後，得以讓人民自由依其動機，多元發展活動；事後賠償或懲罰機制的存在，即足令人民負起基本的責任。

大政府論者則會反擊：他們理想的社會並非全然植基於個人自利的基礎上，而是個人與社會相互依存的意識中。透過社會共同體的成功塑造，個人才有真正自由的可能。而為達到前面的理想，非透過政府的作為而不可得，蓋政府職責不僅在確保人們基本生活需求，更在提供人們發展潛能的平等機會；只有透過政府的管制與調整，弱者方能免於強者掠奪，貧富懸殊等差距才能改善。

講到這邊，讀者應該可以慢慢聯想，為什麼由美國隊長擔負起這個小政府論者的角色了吧？縱然美國亦不乏許多管制規定，諸如對飲食店的衛生管理，警消人員的訓練認證，甚至聯邦政府的分權與制衡，來避免個人或各式組織失序。然美國人拿著一本憲法獨立建國之際，最根本的初心，即係對政府的不信任，縱如立法者本身形成的制度亦可能不具正當性，而有起身對抗不公義的必要；於是，由身上穿有美國國旗，名字叫做美國隊長的史蒂夫‧羅傑斯來展現對政府的不信任，反對公權力帶來的管制，就再適合不過了。

********這是一條分隔線********

本文初稿寫完之際，竟然傳出美國隊長是大臥底的訊息，真的是令人心碎鼻酸。
那為什麼我要寫文章幫你辯護啊啊啊啊。

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參考資料

陳新民，論憲法人民基本權的限制，收錄於同作者，「憲法基本權利之基本理論(上)」。

蔡宗珍，公法上比例原則初論—以德國法的發展為中心，政大法學評論 ，第62期，1999年12月。

簡資修，法律經濟分析系列講座─第二回：侵權行為法，月旦法學雜誌，第95期，2003年4月。

網路影評

1. https://fee.org/articles/libertarians-team-cap-or-team-stark/
2. http://www.vox.com/2016/5/3/11531348/marvel-civil-war-explained
3. http://www.vox.com/2016/5/19/11700560/captain-america-civil-war-defense-captain-america

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