政府該出手管假新聞嗎？法律該怎麼設計？｜話鹿讀冊

政府該出手管假新聞嗎？法律該怎麼設計？｜話鹿讀冊

本書為左岸文化出版《資訊判讀力：腦袋自主！抵抗假訊息、陰謀論、帶風向的生存守則》，本文摘自〈法律管制假訊息，可以嗎？｜王鼎棫，法白網站主編〉

我國政務委員羅秉成在《防制假訊息危害專案報告》提到：「所謂虛假訊息，是行為人將自己或他人揑造…或虛構…可證明為不實的訊息…故意甚至是惡意地藉由媒體、網路或以其他使公眾得知之方法…散布於眾，引人陷入錯誤…造成個人或公眾的損害，即具有法律問責的必要性。」

簡單說，政府認為，虛假訊息之所以產生困擾，就是有「假」、「惡」、「害」三大特徵。

尤其網路時代，人們每天接收的資訊量非常龐大，往往只能用破碎的直覺與情感，挑選放在眼前的內容。這個趨勢顯示，人們辨識「客觀真相」的能力已被嚴重削弱，也讓無處不在的虛假訊息趁隙摧毀民主社會賴以運作的信任基礎。

具體來說，當民主制度的初心，是採取「1 人 1 票」還有「多數決」的作法，讓取得同意數量較多的人，站上啟動國策的制高點；並盡可能讓人民充分掌握「人選或政策」，且經各方好好會商，才會作出決定。

可是，這些美好的想像，碰到了虛假訊息充斥的現代政治運作──巨大的衝擊，猶如螳臂擋車。就像臺灣 2018 年的公投，民間社會不斷流傳各式誤導，也讓許多選民在極短時間之內，連題目的利弊得失都弄不清楚，就要一口氣作出許多影響深遠的政治決定。

這樣的結局，是否是現代民主社會不可避免的宿命？而如果我們同意這樣的趨勢，卻不起身行動，是否也是一種對民主衰敗的冷眼旁觀？

是否該管制虛假訊息？

或許，還是有人會堅持「言論自由市場」的譬喻，認為對付虛假訊息的最佳解方，就是在社會大眾的輿論之中，投入更多的澄清言論來促進新陳代謝，而不該讓政府介入私人之間的資訊流通。

但建構「言論自由市場」有個非常重要的前提：參與討論的大眾願意探求事件的真相，而非僅是跟風分享。然而，在這個「造謠一條腿，澄清跑斷腿」的年代，比起客觀理性的分析，每人心中所謂的「真相」，往往受到個人主觀信念的影響。

這樣一來，當社會大眾不願或不能分辨資訊的好壞，那麼高喊「面對虛假訊息，只要用更多更棒的言論來淘汰既有不好的言論」，不免淪於一場空談。

這也如同司法院釋字第613號中指出：通訊傳播媒體是形成公共意見的平台，在民主國家之中，有幫助社會大眾監督行政、立法等公權力運作的功能。為了維護這樣的「公共功能」，政府即可在合乎比例原則的前提下，發動合理管制。

比方說，是否可以為了捍衛民主機制，擬具草案要求社群平台在一定條件下移除某些政治言論、刪除某政治人物的帳號？回到我國法的脈絡下，就必須舉出相當程度的公共利益，證明有足夠干預言論自由的正當性。

而要限制政治性言論，到底要多大的公共利益呢？一般認為，應該出於具體迫切的需求。過往最著名的爭論，就是可否用「集會遊行法」禁止「主張共產主義或分裂國土」的相關活動。

司法院釋字 445 號即明白指出：在一開始申請集會、遊行的時候，主管機關若只是因為申請人有推動共產主義的想法，對社會秩序毫無「明顯而立即危害」，卻禁止對方遊行，即過度干預人們表達政治意見的自由，進而違反憲法第 23 條比例原則的精神。

這樣的觀點，也如美國 Holmes 前大法官所說：當人們堅信自己所說的是正確的，想要鎮壓不同的意見是很合於邏輯的；而不同危機狀態下所衍生的集體恐慌，不免放大了人民對安全受到威脅的想像。

因此觀察言論管制的相關規範時，絕對不能忘記檢驗「目的是否足夠正當」。

綜合前述，若有人在網路上散布虛假訊息，將視其言論的內容、傳播速度、衍生規模與所帶來的急迫性，不排除在個案中被認定有「明顯立即危害」的可能。同時，鑑於民事賠償或刑事追訴的只能事後零星收拾殘局，並考量社群平台掌控資訊流動的關鍵地位，即有對其發動適度管制的餘地。

但所謂兩害相權取其輕，一方面我們不允許社群媒體上有惡意放出的錯誤或煽動資訊，使市民無法接近正確並完整的資訊，進而破壞民主社會的互信基礎，讓公共議題的討論形同虛設，二方面我們也不該允許用漫無邊際的國家安全，輕易地封殺言論自由，傷害民眾知的權利，反過來一同蠶食民主的運作基礎。

既有法制的鳥瞰

總的來說，現行的管制手法，主要是在不同生活情境的法規裡面設下界線，利用公權力「懲罰」在各種場合散布虛假訊息的個人或團體；而面對虛假訊息的攻擊升溫，從 2019 年以來，政府即針對前述不同法規，發動了數波修法，慢慢強化法律上的制裁力道。

除了既有的《刑法》，像是《災害防救法》、《糧食管理法》、《農產品市場交易法》、《傳染病防制法》、《食品安全衛生管理法》、《核子事故緊急應變法》等規範，就是考量虛假訊息在不同生活情境之下爆發的話，所激起的民怨或對政府施政的影響不容小覷，而有分開設計的必要。

講到民怨，2019 年曾有所謂「衛生紙之亂」。當時全台民眾人心惶惶，急著搶購囤積；經過追查，才發現一切都是虛假訊息的禍害──大家以為衛生紙即將缺貨，也才大量購買。為了杜絕這種亂象再起，立法院即修正了《刑法》規定：未來如果有人意圖影響民生必需品的價格，進而散布不實資訊，最重可處2年徒刑。

至於維護政府施政的考量，如《災害防救法》就規定，當大家在努力救災的時候，如果有人散布謠言，像是官員偷偷藏資源、要救自己的親人等內容，讓社會陷入恐慌、政府失去信賴，使眾人不願再度配合，管理效率大打折扣，災害將逐漸難以控管，防治系統更隨之崩壞──那麼，所有全體國民不免面臨更多的損害。這時，就能處罰3年以下有期徒刑、拘役或 100 萬元以下罰金。若因此鬧出人命，甚至還可以判到無期徒刑。

法制缺口與改進方向

美國哥倫比亞法學院吳修銘教授所寫的《注意力商人》強調：現代有心人士，若要控制或影響言論，將透過「注意力稀缺」的現象；也就是重心會放在資訊接收者，以「更多的言論」作為手段，讓大眾吸收過多不必要的言論，排除其他言論的流通。

換句話說，由於言論市場上的閱聽者注意力有限，所以有心人士只要大量散布某些虛假訊息，本來該好好論述的議題，就會瞬間變得很難被人注意，也就順勢達到混淆視聽的效果。

因此，虛假訊息的防制，不應只從「懲假」的角度辦理，還應從「識假、破假、抑假」等面向切入。綜觀行政院近年的修法方向，除了提高懲假機制的處罰外，也正巧要導入有關「破假、抑假」方面的設計。

這是因為，有關「識假」固然治本──推廣解讀虛假訊息的教育，或建立相關查核機制，但這樣的努力，恐怕遠遠跟不上訊息傳播的速度，故有必要額外引進迅速攔截訊息的手段，避免危害持續擴大。

具體來說，平台業者固然沒有事先檢查用戶言論的義務，但一經知悉不法，卻任由流傳，就要負起相對的責任。這正是考量平台在匯聚或散布內容的關鍵角色，也讓它成為世界各國研議管制的焦點。

首先，我們是否能讓平台多多關注自己的作為呢？在本文完稿（2021月12月）之際，政府即推出《數位通訊傳播服務法》草案架構（相關細節預計於 2022 年推出），要求平台建立「自律機制」：像是移除使用者貼文，或將使用者停權之際，必須說明原因，並提供申訴的機制，保障使用者權益。

另外，針對規模較大的線上平臺，該草案更要求每年都要進行風險影響評估，並接受外部獨立稽核，以確保服務不會受到惡意濫用，對社會造成危害。

同樣由平台判斷移除貼文與否，這裡可以對比德國《網路執行法》的立法先例。具體來說，超過 2 百萬德國人註冊的社群平台，須在通報後 24 小時內，撤除「明顯」違反德國刑法的相關言論（如侵害他人人格、或經由貶低族群進而擾亂公共和平的言論）；否則，該網站公司將會面臨最高 5 千萬歐元的罰款，負責人也會面臨最高 5 百萬歐元的罰款。

雖說，我國與德國模式都是要求社群平台負責移除不當言論，但這樣直接賦予平台管制義務，其實也形同把社群網站拉入國家干預言論的整體機制中，重點就該共同擺在「如何強化社群平台的管理與申訴程序」。

而從我國政府目前公佈的簡約文字揣測：比起政府大動作介入管制，希望改用規定鼓勵平台與用戶之間，自行以「使用規約」約定貼文的管理機制。這雖然提升了平台與用戶的自主性， 但如何確保平台不會過度侵害言論自由，再次發生過往臉書「禁言標準」難以捉模，抑或「演算法任意調降」進而影響網路言論多樣性的爭議，都尚待具體條文曝光，才能得知完整面貌。

再者，在虛假訊息所產生的眾多危害中，如果是選舉、罷免與公民投票的公正性被破壞，將會有非常大的負面影響；2018 年開始，政府分別提出《總統副總統選舉罷免法》、《公職人員選舉罷免法》與《公民投票法》等修正草案，打算用「他律」的方式，禁止媒體「刊登境外勢力的廣告」──規定報紙、雜誌、廣播電視事業、提供數位通訊傳播服務者、網際網路業者或其他媒體業者，不得接受外國、大陸地區、香港、澳門的人民、法人或團體等委託刊播的競選、罷免或公投廣告。

同時，為了徹底避免選舉過程中，媒體上的虛假訊息不當左右民眾的政治選擇；2019 年 5 月，行政院再提出《公職人員選舉罷免法》草案，參考法國的立法例，明定自選舉公告發布或罷免案宣告成立之日起，一直到投票日的前一天為止，擬參選人、候選人、被罷免人或罷免案提議人，如果針對大眾傳播媒收費刊播的廣告，認有散布不實訊息的狀況，且有侵害權利或影響選舉、罷免結果的疑慮，可以向法院聲請「緊急限制刊播令」來移除社群平台上面的內容（法院應於3天內裁定）。

而這些起身避免民主遭到虛假訊息攻擊的做法，是基於「防衛性民主」的理念。這是源自德國過去並無類似防衛機制，導致希特勒等極端分子透過民主程序奪取政權，進而自我毀滅於民主之手。因此，二戰之後，德國制憲者就著手為全新的共和國，建構一套具有自我防衛能力的民主制度，以免重蹈覆轍。

不過，回到臺灣，就在行政院丟出「法院下架模式」的隔日，就馬上碰到來自司法院的激烈反彈，並舉出「法院並非第一線事實查核之最適機關」或「法院不宜過早介入民主政治進程」等理由，藉此維護司法機關獨立於政治風暴的形象。

總之，前述種種法案，或才剛踏出行政部門、等待立院審理，或因種種因素未能順利三讀通過，即因立院「屆期不連續」的慣例而石沉大海。放眼未來，「破假、抑假」的法制空窗，還需立法者努力加速關上。

放眼展望

面對虛假訊息的流竄，思考政府的管制之餘，就像筆者在《憲政熱映中─中華民國憲法的怪誕與進化》書中論及：「民主政治之所以可貴，正因為人民有機會面對不同立場的人們，透過真誠的對話與溝通，超越自己侷限的眼界與立場，面對共同體的未來，思考「共善」的所在；若一味取向管制，最終只會帶來寒蟬效應，而適度在各種取向之間，動態保持平衡，是不可或缺的。」

而近幾年不是流行所謂「亡國感」一詞嗎？所謂的「亡國感」，並不是針對任何一個國號，而是擔心以民為主的生活方式，在無力之中消逝。

這是因為當我們選擇了法治社會，也就選擇了定期改選、權力分立、基本權利保障、照顧少數族群等基本價值觀。因此所謂的「亡國感」，正是設想前述民主要素會因為政治情勢消失殆盡，而對這樣不堪的生活方式感到憂慮。

然而，面對這樣的窘境，現有制度既難以因應，無法舒解前述糾結的緊張關係；如果放任不管，待之後每次大型選舉的到來，趁那些立法漏洞所灌入的輿論壓力，更可能因認知作戰的催化，進一步帶領臺灣全體走向民主衰敗的深淵，我們即應促使立法者趕緊填補那些不足的規範。

這樣的再三顧慮，也如同筆者在《進擊的公民─探索社會議題的法律指南》一書所說：「流轉在不可切割的兩岸歷史，分分合合的國內派系，詭譎多變的國際局勢，大法官與國外裁判給了一些思考方向，讓我們在世界和平那天到來前，有辦法在『避免民主失靈』和『避免過度箝制言論』這兩個載浮載沉的議題之間掙扎，所以常聽人言：台灣真是公法學寶庫。」

*《資訊判讀力》是一本學會如何拆解訊息、分析可信度的書，也是一本深入分析資訊操弄和其影響的書，更是一本集結各領域專家來尋找答案的書，等待大家來挖寶。

本書作者群

• 王希（IORG 共同主持人）
• 李可心（IORG 研究員）
• 徐曉強（IORG 研究員）
• 林玿弘（IORG 資料工程師）
• 游知澔（IORG 共同主持人）

本書專文作者群

• 胡元輝（台灣事實查核教育基金會董事長）
• 李比鄰（Cofacts 真的假的共同發起人）
• 王鼎棫（法律白話文運動網站主編）
• 陳璽尹（台灣科技媒體中心執行長）
• 高佩懃（台灣科技媒體中心專案主任）
• 陳方隅（菜市場政治學共同編輯）
• 李品汶（對話千層派成員）
• 高劭怡（對話千層派成員）

台灣資訊環境研究中心 IORG介紹 

是由新聞媒體、社會科學、資料工程等跨領域專業者組成的台灣民間研究機構。成立於 2019 年，IORG 以資料科學深入研究台灣資訊環境，持續發展可公開驗證的研究方法，促進公共討論，健全台灣民主。

IORG 相信，「資訊判讀力」是面對資訊操弄的根本解方，而加強資訊判讀力，必須從「資訊判讀教育」開始打基礎。2020 年至今，IORG 成員已在全國各地校園、社區，以超過 100 場的工作坊，持續分享研究成果、資訊判讀方法，也觀察資訊操弄的在地生態。《資訊判讀力》這本書，集結 IORG 持續累積的研究成果，並串連重要領域的專業工作者，期望集合更多人的力量，提升整體社會的資訊判讀力，讓每個人的「腦袋自主」，讓台灣的民主防衛網更為堅實。