別再讓海龜哭泣!全球塑膠管制公約要來了! | 公共倡議

李濬勳

2023-03-15發佈

2024-01-28更新

別再讓海龜哭泣!全球塑膠管制公約要來了! | 公共倡議

別再讓海龜哭泣!全球塑膠管制公約要來了! | 公共倡議
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本文擬介紹全球塑膠管制公約的原型,透過聯合國環境保護署通過的決議,大致描繪公約的規範模式與範圍,以及著重的議題與可能面臨的挑戰。

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塑膠用品,由於使用方便、成本低廉,因此被人類社會大量使用。從日常生活用品到重工業加工,隨處都可看到塑膠的存在。

但而如此輕巧經濟的物質,卻隱藏破壞自然環境的重大危機。那是因為塑膠的成分──聚乙烯或聚氯乙稀無法被微生物分解,要花上四百五十年的時間才有辦法回歸自然環境;且在縱然回歸,仍會留下許多微型塑膠(microplastic)在土壤、河流中。

如此,再透過食物鏈的傳遞,這些微型塑膠即可能會循環回人們的食物之中;並經服用之後,留置在我們體內。而許多動物性實驗都指出,微型塑膠會對生物的生殖功能帶來深刻的影響。

有鑑於此,國際社會在非政府營利組織的倡導之下,終於開始正視全球塑膠污染。去(2022)年 3 月,聯合國環境保護署在肯亞首都奈洛比作出 EA5/Res14 決議,決定開始協商、草擬全球塑膠管制公約。

聯合國決議了什麼重點?

由於消費習慣所致,在接下來二十年間,塑膠的全球累積用量將會是現在的二倍之多。而大量生產的塑膠,除了健康問題,更會在其製造過程中產生大量的溫室氣體,因而加劇氣候變遷的現象。

如此多的害處,也讓聯合國開始思考如何管制塑膠產品的生產與使用。

前述決議透過列點(註一),呈現了未來塑膠公約想著重規範的議題。本文認為,最重要的兩個議題分別是:塑膠的周期管制和能力建制(註二)。

首先,談到塑膠的周期管制,是因為塑膠製品通常具有很長的壽命,並且產生大量廢棄物──像是塑膠製品進入自然界後,即可能分解成微小塑膠碎片(這些被稱為微塑膠),這會對生態系統和生物鏈產生負面影響。

透過塑膠的周期管制,把塑膠從「生產、使用、回收到最終處置」的全生命週期都納入管制,盡量降低塑膠對環境的影響。

其次,談到能力建制,也是因為塑膠污染是全球性的問題,需要全球各國共同合作來解決。然而,一些發展中國家可能缺乏足夠的能力和資源應對。因此,需要加強國際合作,彼此提供技術援助和財務支持,以幫助這些國家培養更強大的能力,從而更好地應對塑膠污染問題。

綜上所述,塑膠的周期管制和能力建制,是未來塑膠公約中最重要的議題之一。通過這些措施,可以最小化塑膠對環境的影響,並且確保全球各國都能有效對應塑膠污染問題。

管制塑膠的生命周期,竟阻力重重?

塑膠公約要達成的目標,既然是要管制所有塑膠的相關製程,這可能會遇到幾點阻力:

一、國家內部產業結構問題。

例如環環相扣的上下游生產供應商之間,如何使其減少使用具有「成本經濟」的塑膠,轉而使用其他物質,或是如何輔導傳統產業進行環保轉型,這種利益衝突的處理情況便會直接影響管制效果。

二、塑膠產品的替代問題。

在許多未開發、或是開發中國家便會首當其衝。這是因為,該等國家經濟條件不理想,因此塑膠的使用量將難以下降、以減少成本。因此,如何提供塑膠替代品,並取代這些國家的傳統產業線,可能就會遭遇許多困難。

當然,有資源就能解決這些問題。於是透過能力建制,提供技術、資源、資訊與資金的方式來協助這些國家,使其在客觀條件上具備履行條約義務的種種條件,便是無法迴避的局面。

能力建制(capacity building)的挑戰

由於環境保護泰半涉及許多科技研究,且由於各國之間經濟情況不同之故,導致各國的履約能力不一。而這樣的差別,便可能帶來國際環境法的履約問題。

為了解決這個窘境,國際法學者以及國際社會的共識是,可以加入「能力建制」的規定,讓國家之間互相合作,由能力強的國家協助能力弱的國家,提供資源、財力、資訊等內容,提高各國的履約能力。而一旦履約能力提高,便會鼓勵國家履行條約的決策。

這個機制看起來相當合理,但仍然有一點沒有被考量到,便是如何確保國家獲得能力後的履行動機。簡單來說,當能力達成履行水準後,國家是否願意履行條約義務是另一層面的問題。然而在現行討論之下,這類問題尚未得到明確解決。因此,目前只能假設國家獲取能力後,便可能會如實地履行國際法義務。

小結

塑膠管制的議題非常複雜,光是透過管制塑膠「生產到輸出」的過程,便已牽涉許多層面的問題。雖然科學證據指出,塑膠對環境、人體、生態、氣候變遷都相當不利,但面對如此複雜的機制,要讓國家之間達成管制共識、採取手段、衡平資源、建立監督機制,最後達成草案,未來仍然有一段路要走。

當然,對於形成共識乃至擬定全球塑膠管制公約,本文仍然相當樂觀,也覺得這類共識對於環境發展保護有其助益。減少塑膠使用既然是共同目標,要如何進一步討論仍待國家立場與實踐,挑戰才正要開始,有更多的爭議仍然留待協商會員國們進一步處理!

【本文作者】

李濬勳

玉米田法學博士候選人、《法律白話文運動》資深編輯、也在國際期刊當助理編輯。興趣是將法律與其他科學領域結合。目前專攻環境法心理學、環境法風險認知,覺得人是個有趣又麻煩的生物值得細細探討。

【本文核稿】

網站主編,王鼎棫

註腳與參考資料

註:這些內容,如後要點:

  • 公約的目的宗旨
  • 加強永續的理念透過經濟手段管理塑膠的生產與消費
  • 國際合作致使塑膠減產
  • 發展國家行動計劃完全公約宗旨
  • 透過國家行動計劃減少塑膠污染
  • 加強國家報告框架
  • 以及公約履行的評估機制
  • 同時衡量手段與公約宗旨間的有效性
  • 透過科學研究了解塑膠污染的情形
  • 鼓勵全方位的合作,包括國家內垂直合作與國家間的水平合作;並且強調私人單位與國家單位都同等重要
  • 從多風險評估角度納入所有行為者管制塑膠
  • 強調國家內的能力建制議題與財力支援

註二:以往的國際公約主要專注於減量管制,要求各國提交報告以監督實施來達成目標。例如,「蒙特利爾防止臭氧層破壞議定書」通過管制氯氟烴來實現目標,要求各國逐年減少使用氯氟烴及其相關產品。各國則是向委員會提交報告、配合審查。目前的科學證據顯示,南極上空的臭氧層已經開始得到減小;不得不說,減量管制的經濟手段,確實可以達成環境保護的目標。

【參考資料】

United Nations Environment Assembly of the UNEP, 5/14 End Plastic Pollution: Towards an International Legally Binding Instrument (2022). Edith Brown Weiss et al., International law for the Environment (2016). Arden Rowell, Kenworthey Bilz & Howard Jyun-Syun Li, Environmental Law and Psychology in The Research Handbook in Law and Psychology (Edward Elgar, 2023).

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