王鼎棫

2022-10-03發佈

2022-11-21更新

《台灣政策法》的蝴蝶效應,對台灣是好是壞?|白目觀點

《台灣政策法》的蝴蝶效應,對台灣是好是壞?|白目觀點
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(本次主筆|資深編輯 李濬勳) *本專欄法白主筆室「白目觀點」,每週三更新,給您滿滿時事觀點。   …

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(本次主筆|資深編輯 李濬勳)

*本專欄法白主筆室「白目觀點」,每週三更新,給您滿滿時事觀點。

 

一個動態系統中,微小的初始條件變化,將能帶動整個系統長期且巨大的連鎖反應,是為蝴蝶效應。而國際關係也是如此。

2022年六月中,美國國會制訂了《台灣政策法》草案,加強了美國與台灣的雙邊關係,該法案也被認為是1979年通過《台灣關係法》之後,對美台關係影響最重大的草案。

正因如此,本文擬簡單介紹該草案,並提出該草案所帶來的影響。

本文認為,美方仍然堅守著一個中國政策,雖然該政策與中國認為的一個中國原則內容不同,然而美國在台灣政策法中仍然沒有逾越一中政策的論述,因此該法案實際上雖加強了台美合作關係,但仍未越過美國設下的界限。但對中國而言,面對日益緊密的台美關係,仍然不得不表示反對及抗議。

台灣政策法寫了什麼

1979年台美斷交,美國承認中華人民共和國政府為中國唯一合法代表政府,然而為了與台灣繼續保持實質官方連絡,制訂了《台灣關係法》規範了台灣與美國政府之間的官方往來關係,也設立了美國在台協會用以傳達美方政策、提供相關防衛物資及軍事技術,用以維持台灣的自衛能力。

然而,數十年後,中國面對台灣的政權更迭也開始有了進一步的動作,相關行為也被認為是破壞了台海和平穩定關係,因此美國在近幾年通過了許多與台灣有關的法案。

例如2018年的《台灣旅行法》(Taiwan Travel Act)用於促進台北官防高層級交流、2019年的《台灣友邦國際保護及加強倡議法》(TAIPEI Act)用以擴大台美交流、以及2020年的《台灣保證法》(Taiwan Assurance Act)支持對台軍售與有意義的國際參與。

而2022年的《台灣政策法》則又進一步加強了台美雙方的關係。

首先,該法案加強了台美雙方的軍事合作關係。若法案通過,未來四年將提供台灣65億美元的外國軍事融資、並且優先處理台灣軍購的請求。在台灣的國際地位活動上,該法案在第405條中,說明了聯合國大會2758號決議僅說明了中國政府為中國在聯合國的唯一合法代表,並沒有討論到台灣的地位歸屬、同時也鼓勵台北簽雙邊貿易協定、把台灣納入印太經濟架構、並且會協助台灣參與國際組織、也會派送美國政治人員到台灣學習中文或是實習,以便建立實際關係。

而在美國參議院外交委員會最後通過的版本當中,移除了許多敏感性議題。其中包括:

  1. 更動賦與台灣「非北約盟友」地位的文字
  2. 將「駐美國台北經濟文化代表處」(TECRO)更名為台灣代表處的問題,改為國會建議性質、
  3. 並未讓美國在台灣協代表的任命過程,如同大使一般需要透過參議院批准。

而眾議院版本有些微不同,眾議院版本保留了將TECRO更名為台灣代表處的部份,以及美國在台協會處長須由參議院同意任命這二個敏感議題。雖然眾議院通過的版本與參議院有些不同,然而最後交給總統批准的法案,必須由兩院統一後才能交出。

因此,這二個版本究竟何者勝出仍有待觀察,然而從國際情勢看來,本文認為最後應該會是刪除敏感議題的版本留下。

由此可以看來,美國仍然步步為營地小心在文字上不要踩到紅線,而是繼續在自己一中政策的邊緣上遊走,然而什麼是一個中國政策呢?

一個中國政策與原則的差別

美國的一個「中國政策」是透過三份與中國政府聯合發表的聲明中所形成,該三份公報分別為上海公報、中美建交公報、八一七公報。

尤其在八一七公報中,美國針對台灣的關係提出了六項保證,該保證是在與中國建交情況下向台灣提出。而該六項保證也指引了《台灣關係法》的內容,其分別為:

  1. 美國不會設定對台軍售的期限;
  2. 美國不會在中台關係之間作調停;
  3. 美國不會施壓台灣與中國進行談判;
  4. 美國對台灣主權問題的長期立場並無改變;
  5. 美國不會修改台灣關係法;
  6. 八一七公告不意指與台軍售前會尋求北京同意。

此六項保證也在新的《台灣政策法》草案第101條,再度被拿出來作為該法案的指導方針。

在三份公報中,與台灣地位有關的立場,是美國表述了「承認世界上只有一個中國而中華人民共和國為唯一合法代表政府,而美國也『認知』(acknowledge)到台灣是中國的一部分。」並非「承認」台灣是中國的一部分。

相對於此,中國的一個中國原則則是「世界上只有一個中國,中華人民共和國是代表中國的唯一合法政府,台灣則是中國領域不可分割的一部分。」簡單來說,美國的一個中國政策指的是其肯認中華人民共和國為中國唯一合法政府,並且美方「認識」到台灣為中國的一部分。

由此可知,美國對台灣是否屬於中國一部分的表述是「認知到台灣是中國一部分」這個現況,但對於台灣是否屬於中國的一部分則不「承認」。

這樣的模糊立場,也就是美國一直以來在兩岸關係上所採行的戰略模糊。根據美國的一個中國政策,台灣的官方標誌都不能出現在美國聯邦機構之內,然而又透過《台灣關係法》來合理化中台關係之間的差別待遇,在「實質上」仍然以不同國家看待台灣。

然而中國的「一個中國原則」則與美方的立場不同,其認為中華人民共和國是中國唯一合法政府,並且台灣為中國的一部分。中美雙方,對於中華人民共和國為中國的合法政府這點沒有異議,然後對於台灣是否為中國的一部分則有出入。

美方的一個中國政策之下沒有處理到台灣的歸屬問題,其認為台灣的未來應由台灣人民自己決定;然而中國的一個中國原則之下,則認為台灣是中國的一部分,這點在中國《反分裂法》中也有強調。

而美國透過新的《台灣政策法》,又加強了對台灣地位的戰略模糊力道。美國雖然仍在名義上並不承認台灣,但在軍事、經濟、外交、教育層面上則是加諸了許多資金以及協助的空間。

因此這項新法案,在形式上雖然沒有改變美國的一中政策,但實質上仍然對於台美關係有進一步的加強,這些動作對於堅守一個中國原則的中國政府,仍然會為帶來更多挑戰;對於中國而言,美國就是在干涉其認知上的內政。

美國的實質協助與中國的形式反對

本文認為,雖然新的《台灣政策法》加強了許多實質上的台美關係,但有鑑於國際情勢,一些較為敏感的議題最後還是會被拿掉,而美國也不會涉險突破自己所設下的一個中國政策的底線。

而參、眾議院法案的差別,即能顯示出:眾人背後遊說以及嘗試圖破現狀的努力,但這一切仍不敵美國的自身利益。美國仍有高度可能會繼續在該政策間邊緣遊走,例如:針對是否要把台北貿易文化代表處正名為台灣代表處?美國國會可能會把這個議題轉為建議性質。

再者美國在台協會代表的任命流程,也可能去掉敏感的大使流程,而保持原本的形式。便可能顧及北京政府的感受,認為這種為台灣正名所換來的利益不符合美國的一個中國政策之下的利益。

不過,考量到中國的侵略意圖日益升高、再加上俄國侵烏歷歷在目仍未結束,美國仍然要作出相關保證,以確保民主勢力及自身利益在東亞的存續空間,因此透過制訂法案加強台美關係、協助台灣在中國打壓之下的國際空間,仍有其必要。

一方面是實質上加強台灣的防禦能力,二來是向國際宣示,美國仍然在東亞情勢中有著舉足輕重的地位,亞洲情勢仍然不是以中國為主。

面對法案的通過,中國想當然爾會繼續以各種形式表示抗議。中國可以繼續一邊派遣軍機接近海峽中線,破壞既有的默認秩序,或是靠近台灣領空製造兩岸緊張感,並同時高喊美國干涉內政才是始作俑者。

面對中國的日益擴張,本文認為:美國的作法仍會起到阻嚇的作用,某程度上可以抑制住中國的實質擴張,但這仍取決於美國於國際社會的地位。然而台灣所能作的就只有靠著美國大佬了嗎?台灣在面對兩大勢力夾擊的情況下,已決定自己的立場了嗎?

歷史的枷鎖配合上意識形態的影響,導致台灣的立場一直左右難為,也因此讓整個兩岸關係更加不確定。如何在紛擾的情勢中站穩自己的腳步,我們是否先意識到了自身的利益為何?畢竟中美雙方都是以自己的利益為優先,然而究竟什麼台灣的利益,我們真的有共識嗎?在擔心美國法案通過後中國的威脅時,我們應該思考自身的利益為何,才能好好踏出穩健的下一步。

 

本專欄「娛樂文創與IP的距離」:是由威律法律事務所的周律師及魯律師組成。兩位深耕智財領域,從過去服務影視、音樂、動畫、遊戲、設計、出版、媒體行銷、演藝、體育、授權、藝術、數位內容等娛樂及文創產業的經驗,體認並倡導IP議題的實用性與重要性。

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