政府為何要援助外國？揭開外交面紗下的人權議題｜國際瞭望

政府發展援助是什麼？

政府發展援助（ODA）即來自外國政府的官方援助——透過已開發國家的贈款或貸款，專門針對發展中國家之經濟發展提供援助，期盼提高人民生活水準。

隸屬經濟合作與發展組織（OECD）下，發展援助委員會（Development Assistance Committe，DAC──專責討論發展中國家的援助及減貧）自 1969 年開始，就把ODA視為發展援助的主要資金來源；而相關資料和數據由 OECD 統籌蒐集、核實並公開，供世界各國檢視。

聯合國曾建議 ODA 比例為國民所得毛額（GNI）的 0.7％。回顧 2021 年台灣周遭國家，日本為 0.3％、韓國為 0.16％、澳洲為 0.22％都不算高；而根據行政院「國際合作發展事務110年度報告」，我國僅 0.04％，與其他國家有明顯差距，也與聯合國建議相距甚遠。

根據外交部的報告，上面提到的 DAC，共 30 個成員國（註一），合計提供 ODA 總額 1,789 億美元，相較 2020 年增加了 4.4%，主要是提供發展中國家有關 COVID-19 的防疫援助，特別是為了回應全球疫苗不平等的問題，擴大「疫苗捐贈」所致（註二）。細部來說，七大工業國（G7）合計援助 1,357.11 億美元，占 DAC 成員援助額度 76%；其中，美國為最大援助國，其次為德國、日本 、英國 、法國。而在 DAC 成員國之中，只有瑞典、挪威、盧森堡、德國與丹麥五國，達到聯合國建議的佔比。

有鑑於此，前述我國的立委提案就強調，各國近年雖受到 COVID-19 疫情影響，但紐西蘭、澳洲、韓國 ODA 狀況仍和過去差不多，日本更是逆勢成長，因此要求外交部應檢討援外比例下降原因，並逐年增加 ODA 在 GNI 佔比，以永續地提升 #TaiwanIsHelping 的具體貢獻。

對外援助是法律義務

根據我國《憲法》第 141 條規定：「中華民國之外交，應本獨立自主之精神，平等互惠之原則，敦睦邦交，尊重條約及聯合國憲章，以保護僑民權益，促進國際合作，提倡國際正義，確保世界和平。」因此，「援外」可以視為具有憲法高度的要求，國家自然須盡力完成。

2009 年 5 月，台灣發布首部「援外政策白皮書」，確立以「進步夥伴、永續發展」為發展援助工作的主軸，後來更在 2010 年進一步打造法律架構，包括公布《國際合作發展法》並制定行政命令等配套措施（註三）。而對比同法，所謂「國際合作發展事務」是指台灣與友邦、友好國家、政府間或非政府間國際組織，所執行具有政府開發援助、人道援助或其他相關性質的之合作發展計畫。

自此，台灣的援外業務，依法授權外交部，且相關政府機關亦得優先委託國合會、其他法人團體或專業人士辦理國際合作發展事務。

具體來說，首先傳統上，國際發展援助／合作可能出於人道義務、慈善、利益交換等動機，但當然大部分是三種理由混合的狀況。

事實上，國際合作發展計畫可能發生在經濟實力有差距的國家之間，這樣的協力經常被定性為「發展援助」（development assistance）；但若為擺脫潛在殖民關係、具有帝國主義意味的「援助—受援」關係，則通常會強調雙方是「夥伴國」（partner country）的平等關係。

其次，《國際合作發展法》提到「善盡國際責任」又是指什麼呢？這包括已開發國家的政治責任與道德責任，當然更包括國際人權條約裡的「國際合作／援助」法律義務。舉例來說，《經濟社會文化權利國際公約》第 2 條第 1 項規定：

本公約締約國承允盡其資源能力所及，「各自」並「藉國際協助與合作」，特別在經濟與技術方面之協助與合作採取種種步驟，務期以所有適當方法，尤其包括通過立法措施，逐漸使本公約所確認之各種權利完全實現。

白話來說——關於經社文權利之實現，國家應盡其洪荒之力；若做不到，國家要有正當理由。若憑一己之力做不到應尋求協助或合作，故政府不能擺爛，國際社會也不能見死不救，尤其關於適當食衣住及生活環境（對比同公約第 11 條；其他法律義務的來源，可參考註四）。

依各國能力，與滿足經濟社會文化權利有關的法律義務，至少要被逐步實現。也就是說，國家雖毋須一步到位，但也不能恣意取消或減少相關保障（對本國或國際社會皆然），除非有正當理由（如英國 2021 年，因國內經濟受疫情嚴重影響，減少 ODA 支出，暫時將比例調降至0.5%，捐贈總額較2020年減少21.2%）。

援助，同時是外交，也是人權工作

2009年，自立法院制訂《公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法》（兩公約施行法）後，國際人權規範正式進入我國國內的法律秩序。爾後，我國再陸續通過《消除對婦女一切形式歧視公約施行法》、《兒童權利公約施行法》及《身心障礙者權利公約施行法》都是採用類似作法，把國際規範引進台灣。

毋庸贅述，大家應該都已經聽過好幾次，這些公約中關於權利保障的規定與義務具有國內法的效力。也就是說，在制定國內法及政策的時候（包括國際合作發展的法規或政策），所有公權力機關在決策或執行公務之際，皆應考量國際人權規範。

在一開始的立法院外交委員會的質詢當中，立委蔡適應提到：援外是國家整體的事情，絕不只是外交部的事。外交部也提到，2021 年台灣援助類型主要為協助友邦及友好國家社會發展的基礎建設，其次為經濟及農漁林業的基礎建設。在各項援助計畫中，重點項目包括健康醫療、教育及獎學金、農漁林、市政建設、經濟基礎建設及人道援助。

儘管外交部、衛福部、經濟部、農委會、僑委會都有不同考量、不同層次的發展援助／合作計畫與支出，但顯然各部會之間仍欠缺跨部會，或甚至跨院（如行政院人權及轉型正義處與監察院國家人權委員會）的方案和預算規劃。就如立法院建議，「此事應由行政院層級、政委召集，召開跨部會的援外年度會議」。

對比以 2022 年推出的「國家人權行動計畫」可知，在八大項應優先推動的人權議題之中（註五），行政院自己就明確指出：氣候變遷對台灣及他國經濟社會文化人權的巨大影響，也亟需國際合作與援助等積極介入的計畫──這項工作當然不可能也無法只仰賴外交部來做，還須其他部會共同攜手完成。 雖然立法委員跟外交部在討論發展援助成果和預算的時候，想的應該是外交成果，可能不是顧慮人權公約的法律義務是否滿足；但如本文前面所說，國際合作也是人權考量。於是，我們更能了解為何過低援助比例不只是政治問題，更是法律問題——甚至不只是國內法的問題，放眼全球發展，也具有國際法的意涵。

【本文作者】

李柏翰

社會學博士，現於國立臺灣大學全球衛生學程傳道、授業並產生疑惑。早年是國際法學徒，主要研究興趣是女性主義、社會運動與健康人權。閒暇時，也是法律白話文運動的資深編輯之一。

【本文核稿】

網站主編，王鼎棫

註腳

註一：OECD 共有 35 個會員國，其轄下的 DAC 共有 30 個成員，包括澳洲、奧地利、比利時、加拿大、捷克、丹麥、芬蘭、法國、德國、希臘、匈牙利、冰島、愛爾蘭、義大利、日本、韓國、盧森堡、荷蘭、紐西蘭、挪威、波蘭、葡萄牙、斯洛伐克、斯洛維尼亞、西班牙、瑞典、瑞士、英國、美國及歐盟。

註二：DAD成員國在2021年援助額度占其整體GNI平均比例為0.33%，與2020年占比相當。

註三：依《國際合作發展法》第8條及第13條規定，外交部制定了「國際合作發展事務技術協助及能力建構處理辦法」、「國際合作發展事務人員派遣處理辦法」、「國際合作發展事務捐款及實物贈與處理辦法」、「國際合作發展事務貸款與投資及保證處理辦法」、「國際合作發展事務發展策略之諮商處理辦法」、「國際合作發展事務規劃評估執行監督及績效考核辦法」等六項處理辦法，於 2011 年 12 月 12 日奉行政院核定，於同月 29 日公告施行。

註四：如《身心障礙者權利公約》即將國際合作視為國家的「一般義務」（第 4 條第 2 項），更包括了完整的第 32 條要求國家協助他國：

1. 確保包含並便利身心障礙者參與國際合作，包括國際發展方案；
2. 促進與支援能力建構，包括透過交流與分享資訊、經驗、培訓方案及最佳範例等；
3. 促進研究方面之合作，及科學與技術知識之近用；
4. 適當提供技術與經濟援助，包括促進無障礙技術及輔助技術之近用與分享，以及透過技術轉讓等。

又《兒童權利公約》規範得更細緻，包括促進經社文權利實現的一般義務的條款（第 4 條）、針對障礙兒童健康福祉與預防保健之國際合作（第 23 條）、針對兒少身心健康資訊與醫療服務之國際合作外（第 17、24 條）、學齡兒童的基礎教育（第 28 條）等，更要求聯合國及其他國際組織扛起整合、溝通與提供諮詢等任務（第 45 條）。

註五：八個應優先推動的人權議題，包括強化人權保障體制、人權教育、平等與不歧視、強化生命權保障、居住正義、氣候變遷與人權、數位人權、難民權利保障等，而行政院自我要求應盡快擬定具體行動計畫與關鍵績效指標。