政府為何要援助外國?揭開外交面紗下的人權議題|國際瞭望

李柏翰

2023-07-06發佈

2024-01-28更新

政府為何要援助外國?揭開外交面紗下的人權議題|國際瞭望

政府為何要援助外國?揭開外交面紗下的人權議題|國際瞭望
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今年(2023)年 5 月 10 日,立法院「外交及國防委員會」邀請外交部、僑委會、財政部、經濟部等單位報告並備質詢。會議時,統計資料指出,我國政府發展援助(official development assistance,ODA)有過低的狀況,乃通過臨時提案,希望敦促改善這個狀況。台灣人自己都可能過不好了,為何還要幫助國外的人?

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政府發展援助是什麼?

政府發展援助(ODA)即來自外國政府的官方援助——透過已開發國家的贈款或貸款,專門針對發展中國家之經濟發展提供援助,期盼提高人民生活水準。

隸屬經濟合作與發展組織(OECD)下,發展援助委員會(Development Assistance Committe,DAC──專責討論發展中國家的援助及減貧)自 1969 年開始,就把ODA視為發展援助的主要資金來源;而相關資料和數據由 OECD 統籌蒐集、核實並公開,供世界各國檢視。

聯合國曾建議 ODA 比例為國民所得毛額(GNI)的 0.7%。回顧 2021 年台灣周遭國家,日本為 0.3%、韓國為 0.16%、澳洲為 0.22%都不算高;而根據行政院「國際合作發展事務110年度報告」,我國僅 0.04%,與其他國家有明顯差距,也與聯合國建議相距甚遠。

根據外交部的報告,上面提到的 DAC,共 30 個成員國(註一),合計提供 ODA 總額 1,789 億美元,相較 2020 年增加了 4.4%,主要是提供發展中國家有關 COVID-19 的防疫援助,特別是為了回應全球疫苗不平等的問題,擴大「疫苗捐贈」所致(註二)。細部來說,七大工業國(G7)合計援助 1,357.11 億美元,占 DAC 成員援助額度 76%;其中,美國為最大援助國,其次為德國、日本 、英國 、法國。而在 DAC 成員國之中,只有瑞典、挪威、盧森堡、德國與丹麥五國,達到聯合國建議的佔比。

有鑑於此,前述我國的立委提案就強調,各國近年雖受到 COVID-19 疫情影響,但紐西蘭、澳洲、韓國 ODA 狀況仍和過去差不多,日本更是逆勢成長,因此要求外交部應檢討援外比例下降原因,並逐年增加 ODA 在 GNI 佔比,以永續地提升 #TaiwanIsHelping 的具體貢獻。

對外援助是法律義務

根據我國《憲法》第 141 條規定:「中華民國之外交,應本獨立自主之精神,平等互惠之原則,敦睦邦交,尊重條約及聯合國憲章,以保護僑民權益,促進國際合作,提倡國際正義,確保世界和平。」因此,「援外」可以視為具有憲法高度的要求,國家自然須盡力完成。

2009 年 5 月,台灣發布首部「援外政策白皮書」,確立以「進步夥伴、永續發展」為發展援助工作的主軸,後來更在 2010 年進一步打造法律架構,包括公布《國際合作發展法》並制定行政命令等配套措施(註三)。而對比同法,所謂「國際合作發展事務」是指台灣與友邦、友好國家、政府間或非政府間國際組織,所執行具有政府開發援助、人道援助或其他相關性質的之合作發展計畫。

自此,台灣的援外業務,依法授權外交部,且相關政府機關亦得優先委託國合會、其他法人團體或專業人士辦理國際合作發展事務。

具體來說,首先傳統上,國際發展援助/合作可能出於人道義務、慈善、利益交換等動機,但當然大部分是三種理由混合的狀況。

事實上,國際合作發展計畫可能發生在經濟實力有差距的國家之間,這樣的協力經常被定性為「發展援助」(development assistance);但若為擺脫潛在殖民關係、具有帝國主義意味的「援助—受援」關係,則通常會強調雙方是「夥伴國」(partner country)的平等關係。

其次,《國際合作發展法》提到「善盡國際責任」又是指什麼呢?這包括已開發國家的政治責任與道德責任,當然更包括國際人權條約裡的「國際合作/援助」法律義務。舉例來說,《經濟社會文化權利國際公約》第 2 條第 1 項規定:

本公約締約國承允盡其資源能力所及,「各自」並「藉國際協助與合作」,特別在經濟與技術方面之協助與合作採取種種步驟,務期以所有適當方法,尤其包括通過立法措施,逐漸使本公約所確認之各種權利完全實現。

白話來說——關於經社文權利之實現,國家應盡其洪荒之力;若做不到,國家要有正當理由。若憑一己之力做不到應尋求協助或合作,故政府不能擺爛,國際社會也不能見死不救,尤其關於適當食衣住及生活環境(對比同公約第 11 條;其他法律義務的來源,可參考註四)。

依各國能力,與滿足經濟社會文化權利有關的法律義務,至少要被逐步實現。也就是說,國家雖毋須一步到位,但也不能恣意取消或減少相關保障(對本國或國際社會皆然),除非有正當理由(如英國 2021 年,因國內經濟受疫情嚴重影響,減少 ODA 支出,暫時將比例調降至0.5%,捐贈總額較2020年減少21.2%)。

援助,同時是外交,也是人權工作

2009年,自立法院制訂《公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法》(兩公約施行法)後,國際人權規範正式進入我國國內的法律秩序。爾後,我國再陸續通過《消除對婦女一切形式歧視公約施行法》、《兒童權利公約施行法》及《身心障礙者權利公約施行法》都是採用類似作法,把國際規範引進台灣。

毋庸贅述,大家應該都已經聽過好幾次,這些公約中關於權利保障的規定與義務具有國內法的效力。也就是說,在制定國內法及政策的時候(包括國際合作發展的法規或政策),所有公權力機關在決策或執行公務之際,皆應考量國際人權規範。

在一開始的立法院外交委員會的質詢當中,立委蔡適應提到:援外是國家整體的事情,絕不只是外交部的事。外交部也提到,2021 年台灣援助類型主要為協助友邦及友好國家社會發展的基礎建設,其次為經濟及農漁林業的基礎建設。在各項援助計畫中,重點項目包括健康醫療、教育及獎學金、農漁林、市政建設、經濟基礎建設及人道援助。

儘管外交部、衛福部、經濟部、農委會、僑委會都有不同考量、不同層次的發展援助/合作計畫與支出,但顯然各部會之間仍欠缺跨部會,或甚至跨院(如行政院人權及轉型正義處與監察院國家人權委員會)的方案和預算規劃。就如立法院建議,「此事應由行政院層級、政委召集,召開跨部會的援外年度會議」。

對比以 2022 年推出的「國家人權行動計畫」可知,在八大項應優先推動的人權議題之中(註五),行政院自己就明確指出:氣候變遷對台灣及他國經濟社會文化人權的巨大影響,也亟需國際合作與援助等積極介入的計畫──這項工作當然不可能也無法只仰賴外交部來做,還須其他部會共同攜手完成。 雖然立法委員跟外交部在討論發展援助成果和預算的時候,想的應該是外交成果,可能不是顧慮人權公約的法律義務是否滿足;但如本文前面所說,國際合作也是人權考量。於是,我們更能了解為何過低援助比例不只是政治問題,更是法律問題——甚至不只是國內法的問題,放眼全球發展,也具有國際法的意涵。

【本文作者】

李柏翰

社會學博士,現於國立臺灣大學全球衛生學程傳道、授業並產生疑惑。早年是國際法學徒,主要研究興趣是女性主義、社會運動與健康人權。閒暇時,也是法律白話文運動的資深編輯之一。

【本文核稿】

網站主編,王鼎棫

註腳

註一:OECD 共有 35 個會員國,其轄下的 DAC 共有 30 個成員,包括澳洲、奧地利、比利時、加拿大、捷克、丹麥、芬蘭、法國、德國、希臘、匈牙利、冰島、愛爾蘭、義大利、日本、韓國、盧森堡、荷蘭、紐西蘭、挪威、波蘭、葡萄牙、斯洛伐克、斯洛維尼亞、西班牙、瑞典、瑞士、英國、美國及歐盟。

註二:DAD成員國在2021年援助額度占其整體GNI平均比例為0.33%,與2020年占比相當。

註三:依《國際合作發展法》第8條及第13條規定,外交部制定了「國際合作發展事務技術協助及能力建構處理辦法」、「國際合作發展事務人員派遣處理辦法」、「國際合作發展事務捐款及實物贈與處理辦法」、「國際合作發展事務貸款與投資及保證處理辦法」、「國際合作發展事務發展策略之諮商處理辦法」、「國際合作發展事務規劃評估執行監督及績效考核辦法」等六項處理辦法,於 2011 年 12 月 12 日奉行政院核定,於同月 29 日公告施行。

註四:如《身心障礙者權利公約》即將國際合作視為國家的「一般義務」(第 4 條第 2 項),更包括了完整的第 32 條要求國家協助他國:

  1. 確保包含並便利身心障礙者參與國際合作,包括國際發展方案;
  2. 促進與支援能力建構,包括透過交流與分享資訊、經驗、培訓方案及最佳範例等;
  3. 促進研究方面之合作,及科學與技術知識之近用;
  4. 適當提供技術與經濟援助,包括促進無障礙技術及輔助技術之近用與分享,以及透過技術轉讓等。

又《兒童權利公約》規範得更細緻,包括促進經社文權利實現的一般義務的條款(第 4 條)、針對障礙兒童健康福祉與預防保健之國際合作(第 23 條)、針對兒少身心健康資訊與醫療服務之國際合作外(第 17、24 條)、學齡兒童的基礎教育(第 28 條)等,更要求聯合國及其他國際組織扛起整合、溝通與提供諮詢等任務(第 45 條)。

註五:八個應優先推動的人權議題,包括強化人權保障體制、人權教育、平等與不歧視、強化生命權保障、居住正義、氣候變遷與人權、數位人權、難民權利保障等,而行政院自我要求應盡快擬定具體行動計畫與關鍵績效指標。

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