百家爭鳴:行政院提出的兩岸協議監督機制

行政院版草案強調行政自我監督,以行政院及總統府為主的國家安全審查機制審查兩岸協議,簽署前海基會應獲得行政院授權。草案並要求行政機關主動提供國會及人民足夠的資訊,以提升透明度,但草案本身並沒有規定如果行政機關疏於提供足夠的資訊時,立法院及人民如何請求行政機關主動提供資訊、以及行政機關未提供資訊時的法律效果;另外,基於權力分立考量,政院版草案並沒有像歐盟美國的制度一樣、使立法院可以直接監督談判的機制,政院版草案採用的是「行政機關自我監督」之機制。最後,立法院只有在協議文本「形式上直接牴觸現行國內法」或「行政機關欠缺國內法律授權而從事協議事務」時方能實質審查協議文本,其餘協議均準用行政命令之程序規定形式上備查。

貴智主筆


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(圖為行政院院會)

我國長期就締結條約及協定之訂定缺乏法律監督機制,此立法缺失因服貿協議爭議而引起人民關注。在我國長期以來將「國際條約」及「兩岸協議」分開處理的操作下,如何建立我國與對岸締結協議的監督機制,成為近期立法院的工作焦點。根據聯合報報導,現已有7個草案版本進入立法院進行併案審查(學生退場 兩岸監督條例7版本上場, 2014/04/09 )。其中最受矚目者莫過於代表政府立場的行政院、及佔領立法院之學運與社運團體所推動的民間版。由於篇幅,本文僅就行政院版之「台灣地區與大陸地區訂定協議處理及監督條例」進行說明。(以下若未指明,監督條例係指行政院版之台灣地區與大陸地區訂定協議處理及監督條例。)

行政院 台灣地區與大陸地區訂定協議處理及監督條例
民間版 兩岸協定締結條例
民進黨團 臺灣與中國締結協議處理條例
立委鄭麗君等25人 臺灣與中國簽署條約及協議處理條例
立委姚文智等21人 臺灣與中國締結協議處理條例
立委李應元等16人 兩岸協議監督條例
台聯黨團 臺灣與中國締結協議處理條例

草案設計背景

建議先閱讀:為什麼條約由行政院簽署,卻又要立法院批准

根據「臺灣地區與大陸地區訂定協議處理及監督條例草案總說明」之前言可以得知,政院版草案係立於兩大憲法原則加以訂定:「權力分立原則」:行政機關負責決策與執行、立法機關職責在立法與議決,及「主權在民」之憲政原則:人民知的權利應受保障。政院版監督條例將協議締結分為:「協商議題形成階段」、「協商議題業務溝通階段」、「協議簽署前階段」、「協議簽署後階段」,分別要求行政機關主動向立法院及社會大眾進行溝通及諮詢,以落實立法院及社會大眾對兩岸協商過程及協議內容之監督。

政院版 監督機制

上圖為行政院草案程序綜覽圖

人民參與及國會監督之方式

首先是監督條例草案針對人民參與,在第7條規定行政機關應主動以出席或辦理各項說明會、座談會、協調會或公聽會等方式,在不同階段提供人民不同程度的資訊,並與人民適度協商規劃。而該法案並沒有提到人民在什麼情況下,可以要求行政機關公開資訊。其中特別規定,當兩岸協議草案經國家安全審查機制審查無危害國家安全之虞後,應舉辦公聽會*。

公聽會與聽證會並不相同。民間版草案有要求使用聽證會制度,因此在此先特別提出說明。與公聽會相較,兩者均為政府為做成政策決定可用來考察人民意見的方式,其中公聽會用於廣泛蒐集人民意見,程序較為寬鬆,比較像是一般的座談會;相反地,聽證會則是以接近司法程序般嚴格的方式,使當事人可以按照程序規定陳述意見、提出證據,甚至對政府人員提出問題、進行辯論,目的在於使權利受到重大影響的人民可以充分、有效的陳述意見,但因為程序繁雜,如果任何行政程序都用聽證,勢必會提高行政成本,因此只有對人民權利或公共利益有重大的行政程序才適合用聽證會。(許宗力,行政程序的透明化與集中化,全國律師,第2卷第6期,頁69以下)

再來是國會監督機制,在「協商議題形成階段」、「協商議題業務溝通階段」、「協議簽署前階段」這3個階段(也就是簽署前的階段),均由行政機關主動向立法院報告兩岸協議協商事務。此設計係行政院認為,按照憲法權力分立原則,締結兩岸協議為憲法第58條規定之行政權之範圍;立法院按憲法第63條所享有者為議決條約職權,如果仿照歐盟部長理事會設立特別委員會、美國國會成立談判顧問團的方式,使立法機關得主動參與協議談判程序,在簽署前就讓立法院有權介入談判程序,有可能會違反憲法權力分立的規定。

  1. 行政院院長江宜樺表示,美國憲法規定貿易談判權屬於國會,我國憲法則規定,施政由行政權負責,如果變成由國會決定、行政部門執行,「違反我國憲法權力分立規定」(監督條例政院版 江揆畫下「雙紅線」,聯合報╱記者楊湘鈞/台北報導,2014.04.11
  2. 陸委會主委王郁琦表示,網路漫畫提及政院版沒事前把計畫提給立法院審查,卻沒強調這樣會違反權力分立原則(堅持政院版 江揆態度強硬 2014年04月11日 中國時報 楊舒媚/台北報導)。

總統

(行政院草案談判中監督機制)

歐盟 (歐盟談判中監督機制)美國(美國談判中監督機制)

行政機關應提供給立法院和人民的資訊

立法院(第6條) 人民(第7條)
協商議題形成階段指經兩岸商議確認成為協商議題,至開始進行業務溝通安排前之階段 說明兩岸已商議納入業務溝通之議題、目標、協商規劃期程、範疇及初步協商規劃。 廣泛蒐集輿情反映,適時說明協商議題、目標、協商規劃期程、範疇及初步協商規劃。
協商議題業務溝通階段」指兩岸就協商議題及內容進行業務溝通之階段 業務溝通有重進展或階段性成果時,應說明其進展或成果,及協商議題之重點、因應方向及效益;業務溝通大致完成,並經兩岸協議國家安全審查機制審查無危害國家安全之虞後,應說明影響評估及因應方案。 聽取各界意見,並適時說明兩岸溝通之階段性成果、協商議題之重點、因應方向及效益;業務溝通大致完成,經兩岸協議國家安全審查機制審查無危害國家安全之虞後,並應舉辦公聽會。
協議簽署前階段指協商議題業務溝通完成,至協議正式簽署前之階段 說明協議重要內容、預期效益及推動規劃,並配合立法院相關委員會要求進行專案報告。 說明協議重要內容、預期效益、影響及後續推動規劃。
協議簽署後階段指協議簽署後,至協議生效之階段。 說明協議文本內容、預期效益、配套措施及執行方案等,並向立法院相關委員會進行專案報告。 公布協議文本,說明協議文本內容、預期效益、配套措施及執行方案等。
備註 前項溝通、諮詢,如涉及機密事項,應以不公開或秘密會議方式進行;未涉及機密而事涉敏感不適合公開者,必要時得以秘密方式進行。 以出席或辦理各項說明會、座談會、協調會或公聽會等方式辦理
協議權責主管機關會同行政院大陸委員會及議題相關機關應將依上述程序所獲得之意見及資訊作為協議協商、簽署及執行之參考。

簽署前審查機制

再來,監督條例草案第9條到第10條規定,「當協商有相當進展時」,須將協商議題提報由行政機關組成的「兩階段國安審查機制」,確保內容不危害國家安全。

國家安全審查機制第一階段初審由行政院指派政務委員,依據協商議題邀請國家安全局、國防部、陸委會、中央相關機關及學者專家組成,除了學者專家外,其餘成員如圖所示,均為行政部部門之人員。

第二階段複審則由直屬於總統的「國家安全會議」召開會議審查。國家安全會議與大家常聽到的國家安全局(國安局)不同,國家安全會議是根據《中華民國憲法增修條文》第2條第4項規定,總統為決定國家安全有關之重要政策時,得視需要召開國家安全會議以聽取各與會人員之意見,作為決策之參考(行政院網頁)。

由此可知國家安全會議亦屬於行政機關。而第11條規定,如果國家安全審查完成後認為該協商議題或內容有危害國家安全之虞者,應即停止協商、並且應研擬後續處理程序;若認為該協商議題或內容有調整之必要,則應該再行談判後並且再次提報國家安全審查;若認為協商議題及內容無危害國家安全之虞者,方得進行後續協商及簽署程序,此時根據第7條第二款規定,此時政府必須同時向人民舉辦公聽會。最後依照第12條規定,協議通過國家安全審查後,還必須報經行政院同意,得到同時後談判單位(原則上為海基會)始得簽署協議。

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如同前文敘述,基於行政院認為締結兩岸協議為憲法第58條規定之行政權權限範圍,如果監督條例讓立法院有權介入談判程序,會違反憲法上規定的權力分立原則,因此行政院草案沒有類似歐盟要求執委會必須獲得立法機關(部長理事會)授權方得簽署協議的規定;也沒有類似美國規定完成談判後總統必須在簽署前90天以書面通知國會的規定。國家安全審查機制則以上級行政機關審查之方式進行:初審由海基會及陸委會的上級機關行政院召集,複審則由政治地位高於行政院的國家安全會議組成。立法院並不參與國家安全審查機制,人民則除了受邀請的學者專家得參與初審外,亦不參與國家安全審查機制。

關於歐美的監督機制,請參考:美國歐盟

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(圖為國家安全會議)

立法院批准程序之規定

第14條至第16條則是規定簽署協議後的立院批准程序之進行方式。原則上政院版監督條例係將現行實務運作方式明文化,首先在第14條規定,協議之內容涉及立法或修法應經「審議」;反之則以「備查」方式為之。第15條規定,協議之內容涉及立法或修法時,行政院應一併提出須配合修正或制定之法律案。第16條則規定若協議不涉及立法修法,其審議程序準用立法院職權行使法關於行政命令的相關規定,換句話說,地位就相當於行政命令。根據第60條第2項規定,若立法委員認為兩岸協議違反、變更或牴觸法律者,或涉及應以法律規定事項,可以以十五人以上連署或附議改以審議方式為之。根據第61條規定,若交付審查後三個月逾期未完成者,視為已經審查。根據第62條第1項規定,兩岸協議經審查後,發現有違反、變更或牴觸法律者,或應以法律規定事項而以命令定之者,應提報院會,經議決後,通知原訂頒之機關更正或廢止之。

換言之,在政院版的監督條例草案下,認為只有協議之內容涉及立法或修法,性質方相當於法律,立法院才能對協議內容進行實質審查,而是否涉及立法或修法的判斷方式,依照第15條可以推知為:形式上是否牴觸現行國內法」或「行政機關是否欠缺國內法律授權從事協議相關事務」,而不是實質判斷協議內容是否直接涉及「國家重要事項」或「人民之權利義務且具有法律上效力者」。

在此階段,行政院草案沒有類似美國規定要求立法院只能包裹表決,也沒有類似歐盟法賦予議會及其他機關可請求規歐洲法院審查協議內容及締結程序是否違法的制度。

協議簽署後 監督程序

結論

行政院版草案強調行政自我監督,以行政院及總統府為主的國家安全審查機制審查兩岸協議,簽署前海基會應獲得行政院授權。草案並要求行政機關主動提供國會及人民足夠的資訊以提升透明度,不過草案本身沒有提及若行政機關疏於提供資訊的法律效果,也沒有點明立法機關及人民是否享有相對應的請求權;另外,基於權力分立考量,政院版草案沒有讓國會參與談判。最後,立法院在協議文本「形式上牴觸現行國內法」或「行政機關欠缺國內相關法律授權從事協議內容涉及之事務」時方能實質審查協議文本。


參考資料

 

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楊 貴智 Written by:

Designed in Taiwan. Assembled in the Global Village. 長得像狸貓和浣熊,但分類於智人種(Homo sapiens) https://tw.linkedin.com/in/kcyang617