李柏翰|人道主義在國際法中的新發展:因應超國界的難民危機與天然災害

國際法/法律領域/難民專題

國際人道主義(不能與國際人道法相互混淆了)在國際法的發展中扮演了重要的角色,專門處理國家的作為或不作為所造成的重大人權侵害。有別於大致和平且還算穩定的社會,與人道主義相關的國際法律制度通常處理的都是極端的動盪狀態,也因此主要包括了四種情況(及四個法律體系):

  • 武裝衝突法:規範國際或國內武裝衝突時期的交戰方式及武器使用。
  • 災害應變法:協調各國預備和應對天災與極端氣候事件的法律制度。1
  • 國際難民法:提供難民和境內流離失所者政策支持並衡平國際責任。
  • 國際刑法:專門將應承擔大規模人權侵害刑事責任的個人繩之以法。2

這十年全世界天災人禍頻傳,包括大規模的難民危機和極端氣候事件,因此最近有幾個關於國際人道法比較重要的發展,想透過本文來跟大家分享一下:一個是聯合國難民署(UNHCR)率先發佈的全球難民問題條約草案建議文件;另一個是紅十字會暨紅新月會國際聯合會(IFRC)提出的國際災難因應指導方針十週年檢視報告。

牽一髮動全身的難民危機

當全世界被迫顛沛流離的人口不斷增高,各地傳出難民歧視、難民營犯罪等新聞,2018年2月聯合國針對難民危機展開了一場馬拉松式的高峰會。各方熱烈討論的基礎就是聯合國難民署在年初提出的「難民問題全球協議」零號草案(zero draft),希望能改變國際社會對這些問題的應對方式,並釐清相關法律責任。

這項談判的重點在於消弭這幾十年來國際法關於難民權利保障的大漏洞,並為接納及收留難民的國家和社區提供法律上的支持與補助,以免總有特定幾個國家(通常是窮國)幫其他國家(通常是富國)擦屁股而引發不必要的國際爭端。因此,這份協議是想要在解決難民問題上,衡平國與國之間的經濟與社會成本。

那麼推動這項法律發展的授權基礎是什麼呢?就是2016年9月19日在聯合國難民問題高層級會議上,全體一致通過通過的那份具有歷史意義之《關於難民及移民問題紐約宣言》(New York Declaration for Refugees and Migrants)。這雖只是一份政治宣言,但至少展現了國際社會處理此議題的共同決心。

紐約宣言附件中的「難民問題全面因應框架」,即強調將所有利害關係人(包括原本不歸國際法管的私部門或袖手旁觀的發展及金融機構等)納進防護網,以協助收留國管理難民因應所遇到的資源匱乏問題。藉此改善收留國與難民之間的關係,並提供當地政府保障難民必要社會權(如醫療、教育等)的誘因。

思維上一個重大改變是:在要求難民享有不受歧視的社經權利時,支持當地發展「收留能力」亦同等重要。由於各地難民問題與收留國的社會脈絡都不盡相同,因此難民總署的「零號草案」就是在進行許多調查和協商後,提出因地制宜的實踐方案,希望大會能承認「共同但有區別」的責任分配與相關行動綱領。

預防勝於治療的災難應變

事實上,針對跨境逃難和境內流離失所的問題,最近國際社會也在如火如荼討論:是否應該正式且明確地將天災或氣候變遷導致的情況納入?這就牽涉到「災害應變法」的政策與制度發展了,而2017年11月正好是《國內接受國際救援與初期復原協助等規則之指導方針》(簡稱IDRL Guidelines)通過十週年。

自這項國際模範方針推出後,已經協助三十幾個國家發展關於國際災難因應的國內法律系統,而這也成為這些國家推動更即時且有效的救援政策及行動的法律基礎。透過國內立法制度之完善和累積,紅十字會暨紅新月會國際聯合會希望這些國家實踐(及相應發展的良好實踐)能漸漸成為國際社會承認的法律規範。

在去年底的十週年檢討會上,許多國家和國際組織代表與會時,都表示這些法律原則及執行方針對國際社會發展災害預防治理和培養應變能力的重要性,及其對國際人道法延伸至「非武裝衝突時」的其他緊急狀態扮演的關鍵角色。此時,平時的人權標準和戰時的人道原則將需要有適切且正當的互相補充及調整。

真正完備的法規及政策「不只要能為公民社會組織建立支持性的環境」,「也應該要能建立起政府本身應變流程與管理效能」;而在這個能力建構的過程中,最容易被忽略但也最重要的是:如何確保脆弱人群(以及受災害事件影響最鉅的人們)之權利和尊嚴受到保障,因為他們的生活環境和方式將可能從此改變。

近年來許多災難的影響是跨國界的,所以另一個關鍵在於密切的區域性溝通與合作。不過,當然光靠法律也不夠,更需要具體的執行力才行。關於這部分,紅十字會暨紅新月會國際聯合會提出了三個案例報告(萬那杜、厄瓜多、南蘇丹),說明良好且公開的制度對一國妥善管理且公平分配國際援助資源的重要性。

結論

目前處於承平時期的台灣人常常感受不到國際人道法對我們的影響,但事實上,這十幾年來這個法律體系其實也開始產生一些關懷重點與規範目的上的轉向,也與台灣越來越相關。

身處地震帶且多颱風的這座島嶼,對缺乏明確的災害應變法制所帶來的衝擊,早深感所苦。而在難民、境內流離失所者或移民人權等問題上,已開發的台灣社會亦不該再置身事外。

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  1. 傳統上,國際人道法都作為「戰爭法」(或上稱「武裝衝突法)的同義詞,但後來積極推廣災害應變法、難民法的國際組織們(如紅十字會、聯合國)以及相關學術專著,都試圖把這兩個領域定位成「國際『人道』法之延伸」,以擴張原本戰爭法(ius in bello)核心原則的適用範圍。
  2. 需要澄清的是,國際刑法(international criminal law)這個領域,與國際人道法有重疊(確定違法事實)與先後(處理責任歸屬)關係,但嚴格說起來,並不能說前者是後者的分支。不過,本文為介紹國際「人道」主義的影響而補充進來,以突顯目前國際社會中,也有關於違反人道精神應涉及個人國際刑事責任的討論。

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A learner of international law, human rights, social movement, global health, and queer studies:現於英國薩塞克斯大學(University of Sussex)從事孤冷的菸酒生涯,閱讀是一種創造,寫作是一種想像。