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劉立耕|什麼是亮票?法律應該禁止亮票嗎?

選舉投票是台灣民主實踐的重要方式,而這個實踐的程序則是依照憲法第129條、總統副總統選舉罷免法(下稱正副總統選罷法)第2條以及公職人員選舉罷免法(下稱公職人員選罷法)第3條第1項等規定而來——這些規定揭示著,選舉應該遵循著普通、平等、直接及無記名原則。

  • 「普通原則」指的是凡達一定年齡的國民,不分貧富、地域、宗教、 黨派、性別、種族等都有投票權(在我國,一般選舉投票年齡限制為20歲,公民投票則是18歲)。
  • 「平等原則」指的是每個公民都只有一個投票權,而且每張選票的價值均相同。
  • 「直接原則」指的是當選人是由選民直接選出,不假他人之手[1]。
  • 「無記名原則」則是指投票時不用署名,其目的在於避免投票者受到威脅利誘,並進而保障選舉結果的自由公正。

什麼是亮票?

過往在選舉中常見有把票「露出」的新聞,亮票指的是將圈選後的選票內容公開,使他人知悉自己選票圈選內容。依透露的對象,可分為向大眾亮票,例如走出投票亭將選票投入票匭前向其他選民展示,或向特定人亮票,例如議員在票選議長時,將圈選後的選票給政黨監票人員看。常見的方式有技術性亮票,例如未將選票摺起就直接正面朝上投入票匭,或是假意吹乾選票上之油墨而將選票攤開,讓他人有機會看到選票內容[2],或是直接向大眾展示選票內容等。

若依選舉形態,則可分為人民直選時的亮票,或代議士選舉的亮票,如議員在選議長時的亮票。就前者而言,法律有明訂禁止亮票行為,且設有相關罰則;至於代議士選舉的亮票,法律並無明文規定,因此有關議員在議長選舉時亮票的刑責,一直都是法律圈難解的習題。

法律禁止亮票的規定及目的為何?

法律禁止亮票的原因到底是什麼呢?我們依照人民直選及公民投票跟議員、鄉鎮市民代表等間接選舉兩個部分:

人民直選及公民投票部分

亮票是將自己圈選後的選票內容展示給他人知悉,但其實刑法妨害投票罪章中並未針對亮票行為訂定罰則,但在總統大選、中央民代選舉、地方縣市首長及民代選舉,還有公民投票時亮票,將面臨「二年以下有期徒刑、拘役或科新臺幣二十萬元以下罰金」的刑責(依正副總統選罷法第91條、公職人員選罷法第105條及公民投票法第43條)。

投票意向雖屬個人隱私,不過換個角度想,如果個人出於自願而將投票結果公開,應屬憲法第11條所保障之言論自由,理論上並無禁止之理,況且亮票是否真能影響選舉結果,亦無從證明。

在保護法益不明確,且可能侵害人民表意自由的情況下,是否真需禁止亮票行為,不無疑問。不過在亮票的當下,除了是將個人投票資訊展露於外的言論自由,亮票的同時也可能影響他人投票意向,並進而影響選舉結果。

因此如果認為亮票真的會影響選舉結果而有處罰必要,有學者建議應該規定於刑法第148條,其目前禁止刺探他人選票內容,按照目前規定「於無記名之投票,刺探票載之內容者,處三百元以下罰金」,立法上則可以增列「公開洩漏」的要件,修正條文為「於無記名之投票,刺探或公開洩漏票載之投票秘密者,處……。」。

立委、議員、鄉鎮市民代表等間接選舉部分

立委選舉立法院長,法律並無禁止亮票之規定,實務上亦無就立委亮票判刑的案例。

議員、鄉鎮市民代表等人係經選民票選而成為具公務員身分的代議士,其票選縣市議長、鄉鎮市民代表會主席是法定職務之一,故即便地方制度法就縣市議會議長選舉並無禁止亮票之規定,但過去實務就議長選舉亮票是否構成刑法第132條洩漏國防以外秘密罪產生許多歧見。

有認為投票內容等同於國防以外秘密者縣、市議會議員選舉議長、副議長,是依照台灣省各縣市議會組織規程的規定行使職權,選票所載的內容自應維護祕密,況且選票與國家政務有深切之利害關係,所以在領得選票後,於圈選處圈選議長、副議長時,故意在選票上自己姓名處,摺一直線摺痕,利用不知情之唱票人員,於開票唱票過程,將其摺痕公然暴露,以證明彼等投票支持何人,導致其他人可看見其內容,這樣故意將圈選內容出示他人,為洩漏國防以外應祕密之文書(最高法院90年度台上字第2167號刑事判決)。

但也有認為投票內容並非國防以外秘密者:投票屬於議會議事程序,不算行使公權力的行為,因此亮票的議員不算是公務員,不適用刑法第132條第2項的規定,加上選舉正副議長的選舉規定並沒有法律明定,而是屬於議會自律,自然也沒有任何的處罰規定,依據刑法第1條的罪刑法定主義,並沒有辦法處理這種亮票行為((台灣高等法院高雄分院103年度上易字第283號刑事判決))。

學者林山田也認為,刑法第132條公務員洩漏國防以外秘密罪之適用,應限於國家單方面有權保有的事項,而不允許公務員將此事物流通出去的情形,並不及於公務員個人及國家雙方皆有權利保有之事項,而由公務員個人將之流通出去之情形。在議長選舉時,議員尚未投票前,國家尚無法獲知選票內容,更遑論其為國家單方面保有之事項?故議員於投票前之亮票行為,並非刑法所指洩密行為[3]。

針對議長選舉時之亮票行為是否成立公務員洩漏國防以外秘密罪,為了解決實務上不同看法,最高法院分別從「國防以外秘密的定義」及「罪刑法定主義」兩個觀點,得出「亮票行為」是否適當,雖有爭議,但是在尚未有刑法明文規範之前,宜由議會內部紀律加以處理,司法權不應介入(最高法院104年第14次刑事庭決議):

  • 最高法院先點出刑法第132條的公務員洩漏國防以外之秘密罪,係列於公務員瀆職罪章內;該罪所保護之法益為國家法益。而其所稱「中華民國國防以外應秘密之文書、圖畫、消息或物品」,其「秘密」指的應是國防以外與國家政務或事務具有重要利害關係,而由國家所保有不得洩漏之公務秘密(下稱公務秘密)而言。
  • 然而直轄市、縣(市)議會議員於投票選舉議長、副議長時,在選票上所圈選之內容,是議員依規定以「無記名投票」之方法自由行使其投票權所形成之秘密,並非國家基於政務或事務所形成之秘密。
  • 且議員投票時究竟圈選何人擔任議長、副議長,或故意投廢票,僅涉及議員個人政治意向與理念,屬於議員自由行使其投票權之內涵,與議長、副議長當選後所具有之職權功能,係屬不同層次之事項,不得混為一談。
  • 因此直轄市、縣(市)議會議員於投票選舉議長、副議長時之「亮票行為」,自不構成刑法第132條第1項之公務員洩漏國防以外之秘密文書罪。
  • 另外,不如其他法規針對「亮票行為」具有處罰規定,刑法之妨害投票罪章及其他現行法令,對於直轄市、縣(市)議會議員於投票選舉議長、副議長之「亮票行為」,既均無科處刑罰之規定,本於罪刑法定主義原則,自不得任意將議員投票選舉議長、副議長時,在選票上所圈選之內容,擴張解釋屬上開公務秘密,進而對「亮票行為」加以處罰。
  • 縱然憲法第129條及地方制度法第44條第1項前段規定「無記名投票」之目的,是在維護選舉程序之公正與結果之正確性,其作用在於保護投票人行使投票權之自由,賦予投票人秘密投票之保障,並非課以其對於投票圈選內容保密之義務。若投票權人於投票時自願「亮票」,屬自願放棄秘密投票自由的行為,所以除非刑法有特別處罰之規定,不然不能加以處罰。

議員記名投票,到底會不會違反憲法的無記名投票呢?

關於議員選舉的亮票爭議,除了前面的決議以外,2016年地方制度法也有了相應的修法,在該次修法後,地方制度法第44條及第46條,關於縣(市)議會正副議長選舉及罷免有了記名投票之規定,不過這樣的規定是否與憲法第129條之規範意旨相符?會不會違憲呢?

釋字769號解釋中大法官給了答案:議長選舉並非憲法第129條所規定之選舉,所以根本不用受到「無記名原則」之限制,而可採取記名方式為之。細查憲法增修條文第2、4、9條僅分別規定總統、立法委員、地方首長與民代之選舉,確實未提及縣市議員票選議長之議長選舉,從而可推論出議長選舉不適用無記名原則,故地方制度法將議長選舉改為記名,並不違憲。

總結而言,雖刑法妨害投票罪章中僅處罰刺探他人投票內容之行為,而未針對亮票行為訂有處罰規定,但包括正副總統選罷法、公職人員選罷法及公民投票法均明文禁止亮票且訂有罰則,因此:

  • 目前在人民直選公職人員還有公民投票部分,例如2018年的九合一大選及10個公投案,依法是不能將圈選後之選票內容對外展示的,否則將會面臨兩年以下有期徒刑、拘役或二十萬元以下罰金之刑責。
  • 而民代票選議會首長的部分,由於地制法第44條已修法改採記名投票,且釋字769號亦對此做出合憲解釋,因此議員等代議士在票選議會首長時亮票,是不會有任何刑責的。

然而,釋字769號解釋是否真的解決問題了?該號解釋其實只說了一點:議長選舉非憲法第129條所指之選舉,因此無「無記名原則」適用。但此解釋其實並未處理到核心的問題:在間接投票時到底應不應該採無記名方式、其理由又為何。

如果說憲法第129條規定無記名原則,正副總統選罷法、公職人員選罷法禁止亮票是為了維護選舉結果公正,那或許釋字769號解釋就該說明,為何議長選舉採記名方式不會影響選舉結果公正,而不是簡單的說議長選舉無憲法第129條適用。

禁止亮票非得用刑罰處罰嗎?

在討論法律是否有需要禁止亮票這個問題前,應該先檢視「亮票」究竟會造成哪些法益侵害,如此方能判斷有無禁止之必要,以及應用何種法律處罰較為妥適。

亮票會造成的問題,想像上來說有二:

  1. 亮票行為可能會影響其他投票者的投票意向,進而導致選舉結果不公正。
  2. 如果該選舉存有買票賄選情事,則候選人的樁腳可透過投票者的亮票行為,來確認投票者是否確實「領錢投票」,換言之,亮票行為可能會助長買票歪風。

亮票行為會影響投票行為,導致結果不公正?

要先思考的是,因為亮票而導致選舉結果跟無亮票時不同,是否就是所謂的選舉結果不公正?

假如選民甲原欲投A黨,但投票時先看到好友乙亮票支持B黨因此決定改投B黨,此時是否即構成選舉結果不公正?如甲隨後又發現好友丙亮票支持A黨故最後投A黨,此時算不算選舉結果不公正?如果說影響他人投票意向就是造成選舉結果不公正,那影響何時的意向才是真正造成選舉結果不公正?

再者,如果說亮票影響他人投票意向就會造成選舉結果不公正,那何以公職人員選罷法第108條第2項僅禁止「在投票所四周三十公尺內,喧嚷或干擾勸誘他人投票或不投票」,而不是選舉日全面禁止?難道在30公尺外勸誘投票就不會影響投票意向嗎?這些其實都是值得思考的問題。

如果認為影響他人投票意向會造成選舉結果不公正,那接著要思考的是:亮票是否真的會影響他人投票意向?

關於這個問題,在選民進入投票所前如果是處於不確定要投哪個候選人時,確實可能受到他人影響,但此他人仍必須要具備一定的影響力,例如家族中的長輩、具地方勢力的重要人士等等。

若以現今民主社會的發展,一般而言選民去投票時往往會已有既定的票選對象(若不知投誰的人,乾脆不出門投票就好),換言之,亮票是否真能影響他人投票意向,存有疑義,而隨著民主發展,亮票的影響力應該只會越漸式微。因此亮票若無法影響他人投票意向,或縱能影響投票意向但不能造成選舉結果不公正,則法律並無處罰亮票者之理,蓋展現政治傾向本為言論自由一環,如又未對公益造成任何影響,則法應加以保障才是。

此外,如果縣市議員票選議長採記名方式(形同亮票),那何以一般選舉不能亮票?難道是議長選舉的公正性較不重要?

觀察2018九合一大選及公投案,選票及票匭眾多(選票加公投票,少則13張,多則15張;票匭少則6個,多則8個),選民為確定將選票投入正確票匭,因此圈選後大多不將選票摺好,而是到票匭前才折起(甚至不折),等候圈票的選民只要有心其實可以看到他人投票內容,這也就是所謂的「技術性亮票」,而亮票僅罰故意不罰過失,關於此類技術性亮票問題,條文亦付之闕如

總結而言,亮票是展現個人投票意向之行為,其是否真的會影響他人投票意向、導致選舉結果不公,無法確認,以預防一個未知是否發生的法益侵害為由,禁止人民表達投要亦向,似有未妥。此外,若法院或中選會並未認定此次2018九合一大選「邊選邊開票」[4]有缺失,則更無禁止選民亮票之理(若認邊投邊開票不會影響選舉結果,那亮票當然更不可能影響選舉結果了)。

樁腳會透過亮票來「確認」買票成功與否?

現今社會,買票賄選之情況雖未如過去嚴重,但不可否認仍時有所聞。對於買票方而言,確實會希望所買的票「票票入軌」,這樣才不會白花錢,而亮票則是個可以確認收錢的投票者是否有確實投票的方式。但如前述,亮票並不罰過失,技術性亮票等問題沒解決,就算法律明文禁止亮票,或許也無濟於事

此外,如買票方欲透過投票者亮票來確認其確實投票,前提是買票方須一直待在投票所內,而能一直待在投票所內的,就只有選務人員。雖然買票方派員擔任選務人員並非不可能,但隨著社會民主化程度逐漸提高,這方面的疑慮應該也會逐漸減少。

結論

本文認為,法律禁止亮票所欲保護的法益難以確認,即便該法益存在,透過刑罰加以處罰亮票行為是否真有助於保護該法益,亦非無疑。

因此,在保護法益難以確認,刑罰手段未必有效之情況下,使用侵害性較高的刑罰手段,並不符比例。如認為亮票行為有加以處置必要,透過罰鍰等行政罰方式,應該是較為妥適之作法,但包括技術性亮票在內等規避條文的行為應如何處置,仍應加以思考,以免條文淪為虛設。


[1] 公民直選又稱「直接選舉」,而借他人之手進行選舉則稱為「間接選舉」。我國目前大部分選舉是採公民直選(立法院長、縣市議會議長、鄉鎮市民代表會主席則是由立委、議員、鄉鎮市民代表間接選出);而間接選舉的例子,包括1994年修憲以前,總統選舉方式是由人民選出國民大會代表,再由國民大會代表選出總統;此外,美國現行總統選舉所採的選舉人團制度,也是間接選舉。

[2] 正副總統選罷法、公職人員選罷法有關亮票之規定僅罰故意,不罰過失。故可透過客觀上貌似「過失」的亮票方式來規避刑責。

[3] 林山田,選舉買賣選票與幽靈人口及公開亮票的刑法問題,月旦法學雜誌,第105期,2004年2月,頁187。

[4] 依法最後投票時間為下午4點,但因本次2018大選綁公投,致投票時間拉長,台北市完成投票時間為晚間7時46分、高雄市則為8時35分,而部分投票所已於4時投票截止後轉為開票所開始計票,導致尚未投票選民可得知目前開票結果,相關新聞參見:https://www.cna.com.tw/news/firstnews/201811240208.aspx、 https://udn.com/news/story/6656/3500101

 

封面圖片來源:https://reurl.cc/kXx6r

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