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Written by 15:23 法客話題

法客話題:疫苗通行證

中央流行疫情指揮中心宣布,2022年 1 月 21 日起實施「疫苗護照」相關政策,民眾進入歌廳、舞廳、夜總會、俱樂部、酒家、酒吧、酒店、理容院(觀光理髮、視聽理容)、特種咖啡茶室、夜店、舞場、三溫暖等八大行業,須出示疫苗護照證明已完整接種疫苗。疫苗護照包括紙本疫苗接種卡(小黃卡)、健保快易通APP,或是新冠病毒數位健康證明等3種疫苗接種證明。

此外,完整接種疫苗的北北基桃民眾如要進出醫院,可以公費進行篩檢,反之必須自費進行篩檢,北北基桃以外民眾如已完整接種疫苗,進出醫院可免除篩檢。北北基桃民眾如要進出長照機構,必須完成篩檢並於進出時出示證明。

臺北市長柯文哲也宣布未來民眾可台北通APP,掃描實聯制並進行疫苗護照認證,便於民眾出入公共場所,檢疫人員也能快速判斷民眾是否接種疫苗。台北市副市長黃珊珊補充說明,北市已經準備好疫苗護照的相關措施,最快農曆年前可上路,將在公有市場及場館試辦。

至於疫苗接種證明未來是否會擴大至電影院、餐飲業等其他領域?指揮官陳時中表示:原則上不會反對個別餐廳要求出示接種證明,但如果是餐廳聯合起來要求,或由公權力介入規定,他(目前)並不贊成。

疫苗通行證在國外引發極大爭議,許多國家民眾為此走上街頭抗議,美國更有不少州立法明定禁止政府機關及企業實施基於接種疫苗與否的差別待遇,台灣民眾對於「疫苗護照」的反彈相對薄弱,但我們是否真能輕忽「疫苗護照」對於人民權利的影響?恐怕未必。

疫苗接種證明≠疫苗護照

大家雖然習慣將指揮中心推出的疫苗接種證明簡稱為「疫苗護照」,但「護照」指的是一種跨國旅行證件,而目前國際上確實有「疫苗護照」的相關討論,因此精確地來說,指揮中心推出的措施應稱為「疫苗接種證明」而非「護照」。

此種「疫苗接種證明」的目的在於讓持有者證明自己的疫苗接種情況,藉此取得進入特地場所或是豁免特定責任的權利。

規定相對嚴格的奧地利規定, 2021 年 11 月 15 日起,未接種疫苗或未感染痊癒的民眾,除非出門購買生活所需品,運動,工作,或看病等特殊原因,否則原則上不能出門。違規者將面臨500歐元的罰款;三次以上違反規定,將面臨三倍罰款。

法國過去實施健康證明制度已引發極大爭議,諸多民眾走上街頭抗議,今年1月更立法明定未接種疫苗的16歲以上民眾不得前往電影院、博物館、咖啡廳、搭乘交通工具等公共場合,民眾如要出入該些場所,必須出示「疫苗通」(passe vaccinal),場所票人員為查驗身分,並得強制民眾出示身份證件。

在美國,拜登總統雖然宣布不會全國性實施疫苗通行證制度,但因美國各州得自行立法,因此各州對於是否實施疫苗通行證,立場並不一致。美國多數州尚未實施疫苗通行證制度,若干共和黨執政州立法禁止疫苗通行證,不允許政府機關及民間企業基於接種疫苗所為差別待遇,也已有部分州要求民眾須完成接種疫苗才能進出公共場所。

由此可知,疫苗通行證政策,在各國引發極大爭論,台灣卻相對安靜,似乎未有意識到潛藏於疫苗通行證背後的負面因素。

過去的理所當然,現在要打疫苗才能享有

疫情蔓延已成看不到盡頭的漫漫長路,未來為了維持正常經濟生活,對未施打疫苗的民眾限制權利,或是將完整接種疫苗做為取得政府補助或福利的條件,已經成為能夠預見的未來生活。

然而此種差別待遇,不僅挑戰了憲法所明定的平等權,未施打疫苗的民眾的生活因此受限,相關自由也受到限制。

法國國會通過「疫苗通」相關修法後,因部分委員認為「疫苗通」條款涉嫌違憲,將法案送交法國憲法委員會(Conseil constitutionnel)審理,法國憲法委員會即指出,「疫苗通」限制民眾出入特定場所的權利,對於遷徙及行動自由權造成影響,也限制了集會自由權,進而可能會妨礙民眾集體表達意見的權利,進而不利於民眾行使言論自由。

疫苗通行證不應成為隱形監獄

疫苗通行證制度也可能會加劇社會各層面的不平等現象,牛津大學學者 Emmie Hine 指出,於思考疫苗通行證制度時,須同時關注三個面向,以避免不平等的情況發生:

  1. 在社會層面,民眾獲得疫苗的機會可能並非平等,民眾取得的疫苗的有效性也可能並不一致,疫苗通行證制度將會對這些民眾造成不良影響。例如在疫苗充裕的美國,統計資料仍顯示黑人及西班牙裔民眾施打疫苗的情況較差。
  2. 在群體正面,可能有部分群體的民眾因醫療或其他因素(例如年齡、宗教)無法施打疫苗,疫苗通行證制度將會導致這些民眾與世隔絕而無法參與社會活動。
  3. 在個體層面,因數位落差而無法使用數位疫苗証明的民眾,也將會因技術因素而被排除在公共生活之外。

換言之,在規劃的時候疫苗通行證,「公平」必須成為首要考量,關鍵在於是否事先考慮到疫苗通行證帶來的隔離效果,事先採取相關措施,避免該些民眾被排除在公共生活之外。

國內完整接種疫苗比例已達 73 %,指揮中心提出的疫苗接種證明包含數位及紙本兩種選項,在社會及個體層面,應較無疑慮。

有疑慮的地方在於,依據指揮中心提出的指引,如民眾因個人因素無法施打疫苗,將無法進入八大場所,似未提供替代方案。未來如疫情蔓延而將實施範圍擴大到更多民生消費場所,恐會發生 Emmie Hine 所擔心的隔絕效果。

WHO則表示,依據目前情況,尚無法認為有必要採取疫苗通行證相關措施的必要性。

中研院法律所研究員黃丞儀接受新新聞採訪時則表示,指揮中心現階段的作法考量特定場所人員的互動特性,認為有加強防疫的必要,「看來比較沒有憲法爭議」。但若未來要擴及到所有的餐廳內用,就必須提出科學證據證明此為防疫最後手段,否則將有違憲疑慮。

在法國的「疫苗通」法案中,在特定緊急情況下,民眾可被豁免出示接種證明的義務。如有「令人信服的家庭或健康因素」,未完整接種疫苗的民眾,可以改以陰性證明取代疫苗接種證明。

此外,疫苗通行證所侵害的權利種類,也會影響該制度的合憲性。法國憲法委員會判決指出,基於現有的科學證據,法國「疫苗通」政策在合理範圍內實施,並不違反法國憲法,但「疫苗通」要求僅有完整接種疫苗的民眾可參加政治集會的部分,則因過度侵害人民政治權而違憲。

按照指揮中心目前的政策,似乎沒有為健康因素無法打疫苗的人提供替代方案,倘若實施範圍擴大,卻仍無替代方案,恐怕會遭到反彈。且相關替代方案可能會讓民眾必須揭露自己的疾病史,如果沒有妥善的配套措施,恐怕會傷害民眾隱私,間接導致這些民眾不願出門而被隔離在社會之外。

民眾是否再也沒有拒絕接種的自由

除此之外,是否要施打疫苗,應該是每個人自己的選擇,而疫苗通行證政策讓「堅持不打疫苗」的人處處窒礙難行,生活成本變高,恐有變相逼迫民眾接種疫苗的隱憂。

不過美國柏克萊大學公衛學院刊登的文章中指出,依據美國聯邦最高法院 1905年的 Jacobson v. Massachusetts 案判決,美國各州有權要求民眾強制接種疫苗。而 1922 年的 Zucht v. King 案,最高法院允許州政府禁止未接種疫苗的學童到校上課。

而我國傳染病防治法第 36 條規定:「民眾於傳染病發生或有發生之虞時,應配合接受主管機關之檢查、治療、預防接種或其他防疫、檢疫措施。」依照本條規定,我國人民在特定情況下,應有配合強制接種的義務。

然而法律雖有依據,但不代表政府可以無條件任意使用。

接受本站訪問的台大公衛學院葉明叡教授表示,從公衛政策的角度出發,疫苗通行證政策的合理與否,必須兼顧考慮其防治疾病的有效性,以及疫情本身的嚴重性。疫情如果嚴峻,勢必必須採取較為嚴厲的手段,但這些手段必須有科學證據證明能有效防疫,才能取得實施的正當性。

對於部分擔心疫苗副作用,或是基於宗教因素而不願接種疫苗的民眾來說,強制接種疫苗仍然恐有過度侵害人權的疑慮,尤其接種疫苗並非阻止疫情的唯一手段。指揮中心過去多次表示勤洗手、戴口罩及維持社交距離等措施可有效預防疫情,故在當前疫情情況下,是否有強制接種必要,抑或讓不願接種的民眾背負較高生活成本,仍有待討論。

前述柏克萊大學文章也提及,這些判決中所涉及的疫苗是按照當時科技之正規程序開發的疫苗,而現在的新冠疫苗都是透過緊急授權機制上市,並非按照正規程序完成的疫苗。於實施疫苗通行證制度時,應將此點銘記在心。

重點在程序是否符合民主原則

從前述內容可以發現,疫苗通行證政策的制定會影響到非常多權利,有非常多的環節與細節需要照料,也必須考慮各種可能的特殊情況。然而我們發現,當前相關防疫政策的制定,經常只是指揮中心會同相關部會討論過後立即實施,民主正當性恐有不足。

對比法國實施《疫苗通》政策前經過國會立法程序、朝野辯論乃至於進入憲法委員會進行合憲性審查,我國指揮中心在 2022 年 1 月 22 日宣布實施的疫苗護照政策,沒有經過政策辯論,且沒有事先宣導,當日宣布當日立即實施,店家和消費者應變時間不足,程序相對草率許多。

然而自指揮中心成立以來,防疫措施的制定程序甚少遭到民眾質疑,令人擔心我國民眾過於相信科學專業,而忽略制定防疫措施除了科學考量之外,也無可避免帶有資源分配及價值判斷等政治因素。

台大國家發展研究所張兆恬教授於台大法學論叢發表的《緊急的倫理:新型冠狀肺炎疫苗之臨床試驗及緊急授權的法制與倫理分析》中即指出:「我國早期防疫之所以能夠成功超前部署,仰賴的不僅是科學,也包括對於科技、政治、社會、經濟等因素的綜合判斷。再者,公衛防疫措施的採行,涉及人民是否願意與政府協力,以及對於經濟活動及人民社會生活的影響,故防疫的決策並非僅是科學,而須進行多元考量的價值判斷。」

舉例來說,當前科學雖然已知配戴口罩及施打疫苗可有效預防武漢肺炎,但在口罩或疫苗尚不充裕的時候,如何分配口罩及疫苗,就不是單靠科學就能夠解決的問題。同樣地,在收緊可能傳染疾病活動的同時如何平衡對民生經濟帶來的影響,也不是單靠科學就能解決的問題。而這些問題的背後,往往是不同的價值及利益的調整。

而此種價值判斷及利益取捨,往往會直接影響到特定族群的權利及利益,如果相關程序的民主正當性不足,不只讓防疫措施的合法性恐遭質疑,也恐因無法妥善聆聽弱勢族群的心聲,進而衍生未能周延準備配套措施,或未能妥善與民眾溝通而造成民怨。

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