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Written by 10:41 法客話題

福島核食不合食?

2011年3月11日東日本強震釀成福島核災,當年3月25日起,台灣全面禁止進口福島、茨城、櫪木、群馬及千葉等日本5縣食品。2016年11月12日至14日,剛當選的民進黨政府接連三天在全台舉辦10場公聽會,來討論開放福島食品議題,不過因為程序上存有爭議,多個會場因此發生肢體衝突,其中13日下午的台北場更演變成藍綠對決,導致討論失焦。

2018年,郝龍斌領銜提出以「你是否同意政府維持禁止開放日本福島311核災相關地區,包括福島與周遭4縣市(茨城、櫪木、群馬、千葉)等地區農產品及食品進口?」為題的全國性公投,同年 11 月 24 日獲得 779 萬票通過。依據公民投票法第 30 條第 5 項規定:「經創制或複決之重大政策,行政機關於二年內不得變更該創制或複決案內容之施政」,該項公投拘束力至 2020 年。

2022年2月8日,行政院舉行「日本食品輸入管制措施」記者會,宣布以三原則、三配套鬆綁日本福島縣周邊地區食品管制措施。預計在10天預告期搜集各界意見後,2月下旬正式公告。

總統府發言人張惇涵表示:去年12月18日的公投結果顯示,多數國人期待台灣走向世界,參與高標準的國際經貿體系,也強調會以確保國人健康安全為原則,秉持比國際標準更嚴格的科學檢驗,具體落實邊境管制,為國人食安把關,讓國人安心享用沒有健康疑慮的食品。

國民黨中央與立法院黨團則同步召開記者會,譴責蔡政府在春節開工第二天突襲全民。黨團總召曾銘宗表示,假設政府沒有嚴謹的配套措施,將抵制行政院到立法院進行施政報告。國民黨秘書長黃健庭批評民進黨政府作為野蠻:「(原音)國民黨絕對跟民意站在一起,立法院黨團、執政縣市、還有地方議會,都會全力的來把關。」國民黨主席朱立倫強調,反核食公投在2018年過關,779萬票的公投結果顯示拒絕核食的民意,任何政黨都不可以撕毀公投結果。國民黨支持台日長期盟友的關係,台灣人當然歡迎安全、可靠的日本食品,但只要是對民眾健康有傷害的核災食品,國民黨一定反對到底。

核汙染是什麼?

在討論核污染之前,我們得先來了解什麼是輻射。

依據行政院原子能委員會網站資料,輻射是一種具有能量的波或粒子,如電磁波(如無線電波、微波、可見光、紫外線、X 射線、加馬射線等)以及從放射性物質發射出來的微小粒子(如阿伐粒子、貝他粒子、中子等)都稱為輻射。

其中能量較低的,如無線電波、微波、可見光、超音波、紫外線,稱為「非游離輻射」;而能量較高的,如 X 射線與加馬射線,以及粒子輻射則屬於「游離輻射」。「游離輻射」中的「游離」,是指高能量電磁輻射穿透人體時,游離輻射中的可游離物質之分子會與細胞中的重要分子(如 DNA)作用,可使分子鍵斷裂,干擾生物體內結構,引起生物效應,直接危害人體健康。由於放射性物質會產生游離輻射,如果人體吸收到過量的放射性物質,健康將會受到不良影響。

跟輻射強度有關的單位分別有貝克(Bq)和西弗(Sv),1 貝克是指某個放射性物質的原子核,在 1 秒鐘有 1 次衰變,並放出一道放射線的情況。不過因為不同的放射線對人體的影響並不相同,因此用在討論輻射對人體影響的時候,會改用「西弗」(有效劑量)來描述對生物的影響,換句話說,「不論是天然界的輻射、醫療用的輻射或是核電廠的輻射,只要西弗數相同,對人體或是健康的影響都是相同的」。

人體如何接收到輻射危害?可以是直接暴露輻射線,也可以是吸收到放射性物質而造成。不過,因為台灣距離日本福島非常遠,不可能直接曝曬到來自福島核電廠的輻射線,因此跟福島核災有關的,便是福島當地遭到放射性物質汙染的情況。

由於核能發電過程會產生許多放射性物質,因此核能電廠採取了多層屏障與保護裝置來作為安全設計,除了保持反應器的穩定運轉外,當意外事故發生時,必須將放射性物質隔絕於多層屏障內,來阻止輻射性物質釋放到外界環境,從而將事故造成的影響減到最輕。

發生於 2011 年 3 月 11 日的福島第一核電廠事故,是由日本東北地方太平洋近海地震和伴隨而來的海嘯所引發。當時因海嘯襲擊福島第一核電廠,導致核電廠陷入停電,用於冷卻爐心的水泵無法運行,最終影響 1-3 號機相繼發生爐心熔毀,1、3、4號機則發生氫氣爆炸,使得這起事故成為了前所未有的特大型核事故,讓具有輻射性的銫-134、銫-137 與碘-131 逃離核電廠而進入自然環境之中,進而汙染了福島及其周邊地區。

碘-131的半衰期僅有短短 8 天,銫-134的半衰期則為 2 年,福島核災事發迄今已超過 10 年,兩者造成污染影響已經相對減輕。令人擔心其實是銫-137,其半衰期長達 30 年,而遭到其污染的食物經由食物鏈累積,污染濃度會不斷增加,例如銫-137 沈澱於海草上,經由小魚食用後,再傳遞至鱈魚等大魚,最後進入人體,因此目前仍有許多專家對於福島地區食品安全存有疑慮。

禁止福島核食不是因為被核污染,而是因為來自核災地區

為了避免民眾食用到遭銫-134、銫-137 與碘-131 等放射性污染的食品,福島核災發生後,全球共 55 國陸續對日本食品祭出不同程度禁令。而我國食藥署於 2011 年 3 月 25 日公告自 2011 年 3 月 20 日起,暫停受理福島、群馬、櫪木、茨城及千葉等 5 縣生產製造的所有食品輸入報驗。簡單來說,福島五縣所有食品均無法進口。

2015 年 2 月,曾出現有廠商以申報不實方式來違規輸入福島等5縣食品事件,食藥署因此於 2015 年 4 月 15 日發布「自日本輸入之特定食品須檢附輻射檢測證明,始得申請輸入食品查驗」及「自日本輸入食品須檢附產地證明文件,始得申請輸入食品查驗」兩項公告。

而福島等5縣以外的日本食品,如果屬於生鮮冷藏蔬果、冷凍蔬果、活生鮮冷藏水產品、冷凍水產品、乳製品、嬰幼兒食品、礦泉水或飲水、海草類及茶類製品等 9 大類產品,於輸入時採逐批查驗碘-131、銫-134 與銫-137 的含量,確認是否符合我國「食品中原子塵或放射能污染容許量標準」。

臺灣原先規定食品碘-131 污染安全容許量為 300 貝克╱公斤,銫 134 與銫 137 污染安全容許量總和則為 370 貝克╱公斤, 這些標準已與美國、歐盟及國際食品法典委員會(CODEX)規定相當,或甚至更為嚴格。

2016 年 1 月 18 日以後,標準變得更加嚴格,碘-131在乳品及嬰兒食品之限量為55貝克/公斤,其他食品則為100貝克/公斤;銫-134與銫-137之總和在乳品及嬰兒食品為50貝克/公斤;飲料及包裝水訂為10貝克/公斤,其他食品則為100貝克/公斤。

這樣的標準雖然比CODEX等國際標準嚴格,但因為與日本國內相同,因此福島核食爭議跟美牛美豬爭議具有本質上差別:台日之間的歧見在於「不論是否有被輻射污染的事實,福島5縣食品一律禁止」的政策是否合法,台美之前的歧見在於「要求瘦肉精零檢出的標準是否合理」。前者是所禁止的是來自特定地區的食品,後者所禁止的則是使用特定藥物的食品。

截止 2021 年年底,前述曾經禁止福島食物的 55 國中,有 41 國已經完全解除管制,印尼及歐盟等 9 國則要求檢附輻射或產地證明,而香港、澳門及韓國則是針對部分食品禁止進口,至於不分污染與否一律禁止的政策,全世界只剩台灣跟中國採用。

然而,來自核災地區的食物未必等於被核污染,因此日本一直希望台灣調整相關措施。

福島核災食品禁令是否會違反國際貿易法

值得一提的是,南韓過去也曾採取類似的政策,而相關作法受到日本政府質疑適法性,日本最終決定向 WTO 爭端解決機構提出訴訟,因此相關判決十分值得參考。

於 1994 年成立的世界貿易組織(WTO),主要面對自由貿易的相關議題,而處理重心從過去傳統貿易壁壘轉向減輕各國法令規範不一致所衍生的問題。為了解決前述問題所發生的貿易障礙,各國在 WTO 法律體系下制定了「SPS 協定」,全名為「食品安全檢驗與動植物防疫檢疫協定」(The Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures,SPS)。

農產品的檢驗或檢疫措施,通常是為了避免外來動植物疫病、蟲害威脅國內生態,也避免食品、飲料或飼料中之添加物及污染物,對國民及動植物的健康帶來潛在風險,然而,因爲各國法規寬鬆不一,將無法順利的進出口,從而導致貿易障礙,因此各國針對農產品的檢驗或防檢疫措施,必須符合 SPS 協定的規定,以避免不當干擾國際貿易。

韓國自2012年起採取「特定產品進口禁令」(product-specific import bans),禁止進口日本福島、青森、茨城、岩手、宮城等5縣的太平洋鱈魚,以及福島的阿拉斯加鱈魚。在2013年8月日本東京電力公司證實福島有數百噸輻射汙水流入海中後,韓國進一步採取「全體進口禁令」(blanket import bans),擴大管制範圍至日本8縣(福島、茨城、群馬、宮城、岩手、栃木、千葉及青森)共28項水產品進口。

除此之外,韓國也對日本產品進行「額外測試要求」(additional testing requirements),包括:(1)對來自特定日本縣市的產品提供出口前銫、碘的含量標示證明;(2)對所有日本進口產品一律實施銫、碘含量的邊境測試;(3)測試發現含有銫、碘時,將進一步對其他放射性核素(radiocuclides)進行額外測試。

SPS協定第 2.3 條規定:「會員應保證其檢驗與防檢疫措施不會在有相同或類似情況之會員間,包括其境內及其他會員境內之間,造成恣意或無理的歧視。檢驗與防檢疫措施之實施不應構成對國際貿易的隱藏性限制。」

構成歧視的前提為:針對相同事物為不同對待。因此,本案在此部分的關鍵問題為:與未發生過核災的國家相比,日本是否可以主張「相同事物應為相同對待」?

日本在一審的時候主張,由於福島核災的放射性物質已經排放進入大氣,而且人類過去已有許多核武試爆,也發生過車諾比核災,這些都讓放射性物質一定程度的進入大氣,因此全世界的農產品都有可能含有銫元素以及其他放射性元素,在此前提之下,南韓僅針對日本食品採取「特定產品進口禁令」及「額外測試要求」,是具有歧視性且對國際貿易造成隱藏性限制,因此不符合SPS協定的規定。

一審審查小組採信日本主張並認為,經檢驗 2011 年至 2015 年之相關數據,認為自 2015 年起,日本食品每公斤含鍶量超過 100 貝克的機率,並沒有比其他國家高,因此採信日本的主張,認為福島及周邊地區,並未因為發生核災而成為可以差別待遇的「不同事物」。

然而到了二審,上訴機構認為,即使日本食品及非日本食品每公斤含鍶量都低於 100 貝克,然而其數據上仍可能有所謂「很低」跟「非常低」的差距,不能僅以此就認為是「相同情況」。而且輻射污染具有地區性與遞增性,越接近污染源,輻射量可能會增加,但是一審卻漏未調查此部分相關證據,因此認為一審判決調查不足,進而撤銷一審判決。

在本案中,南韓的福島地區進口禁令僅針對 28 項水產品,但我國的福島地區進口禁令卻是全面針對全部產品,因此即使上述判決對於南韓有利,但因為涉及的事實及情況差異頗大,我國恐怕無法直接援用該案件的見解。且該案上訴翻盤的主要原因在於一審的事實調查不足,上訴機構也認為一審對於法律的解釋方式有誤,因此該案對於福島禁令是否合於國際貿易法,並未提供太多可供參考的資訊。

開放福島食物不等於開放核污染食物

「不論是否有被輻射污染的事實,福島5縣食品一律禁止」的政策,在福島核災發生的當下,因為情況緊急且資訊不充分,確實有合理之處。但核災距今已經十年,相關研究及調查已經十分完備,繼續採取此種作法,在國際貿易法上恐怕難站得住腳。

首先是福島縣面積為13,784 平方公里,為將近 1/3 個台灣,如將茨城、櫪木、群馬、千葉等5縣全部納入計算,面積幾乎與台灣相當,是否境內全部地區的污染情況都一樣嚴重,有待商榷。尤其日本其他地區的食品可以透過提供無污染證明後出口至台灣,福島5縣市卻不被允許這樣做,因此不分情節一律禁止的作法,可能難以通過考驗。

此外,不同食物的生產方式不同,可能受到的污染影響也不一樣,當福島核災已經過去十年,相關除汙工作已經進行到一定程度,不區分食物之污染風險而全面予以禁止,在法律上可能很難說得過去。甚至目前政策是在福島地區加工的食品也不得進口,即使原物料不是來自福島地區。

依據泛科學在 2016 年的文章《現在的日本食品安全嗎?我們該擔心輻射嗎?》所整理,美國食品藥物管理局(FDA)在2014年公開表示沒有任何證據顯示福島的食品有任何問題。美國國家科學院在 2016 年發表了他們從 2011 到 2014 年針對福島事件的完整偵測與監控放射線物質紀錄,其中監測到的放射性物質遠遠低於國際上所規定的飲用水標準容許含量。

國際綜合性科學雜誌《自然》(Nature)在2015年發表的報導則認為,除了蘑菇和野豬,現在福島食品的放射性已經恢復到事故前的水平;因為蘑菇較會吸收放射性物質,而野豬會去挖蘑菇來吃。

行政院在2022年2月8日宣布,福島5縣食品採用「三原則」及「三配套」方式鬆綁。「三原則」是回歸科學檢驗、比國際標準更嚴格、為民眾食安把關。「三配套」則是從「禁止特定地區進口」改為「禁止特定產品進口」,針對具風險品項要求雙證證明,即輻射安全證明加產地證明,福島5縣食品在邊境100%檢驗。

未來仍不得進口的食物包括日本當地政府自行禁止上市的食品,以及福島5縣的野生鳥獸肉、菇類、 漉油菜。開放進口的食品中,福島5縣及宮城縣、岩手縣、山梨縣、靜岡縣、琦玉縣、東京都的若干食物須檢附輻射證明及產地證明,其餘食物提供產地證明即可。福島 5 縣以外地區的生鮮冷藏蔬果、活生鮮冷藏水產品、冷凍水產品、乳製品、嬰幼兒食品、礦泉水或飲水、海草類及茶葉9大類產品將落實邊境輻射檢驗,並依風險調整查驗頻率。

福島食物禁令與CPTPP

福島食物禁令所涉及的核心議題就是差別待遇:福島 5 縣食物不得進口,而其他地區的食物則要提供檢驗證明及產地證明。雖然台灣及日本都是 WTO 會員國,因此相關政策可以透過 WTO 法律規範取得一定程度的正當性,但即使合法也未必合理,甚至不合情面,因此維持福島禁令勢必得承受來自日本的壓力,而日本目前最有利的施壓點就是CPTPP的入會談判。

CPTPP之入會程序附件第 3.3 條規定:「有意加入的經濟體應說明到目前為止所付出的努力,並且要明確指出其需要修改的國內法規,以履行CPTPP義務。」,第 5.1 條更是直接規定有意加入的經濟體必須「展現國內法規已符合 CPTPP 所要求之規範」。

目前全部CPTPP會員國都已經取消或放寬福島食品禁令,日本更是CPTPP主導國,而CPTPP是自詡為高標準的國際貿易協定,可以推知如果不放寬福島食品禁令,確實難以展現我國有誠意履行CPTPP的義務,進而造成入會障礙。

然而排除福島禁令並不等於能夠順利入會,因為入會障礙並非只有福島,也包括其他CPTPP成員國希望從台灣換取的貿易利益,更包括「中國因素」。

入會程序附件第 2 條規定,當有意加入的經濟體表達加入意願後,CPTPP執委會須決議是否啟動其入會程序,如決議啟動入會程序,執委會將成立工作小組,就有意加入經濟體的入會案進行談判。在中國因素的干擾之下,CPTPP執委會是否會為台灣入會申請案成立工作小組,為當前重要觀察指標。

因此有人認為,此時此刻解除福島禁令,與其說是「展現國內法規已符合 CPTPP 所要求之規範」,更是爭取日本的實際支持,以免連工作小組都成立不了。

此外,當談判完成後也不代表能夠直接入會,入會程序附件第4.1條規定,入會工作小組所談定的權利義務及條件,須經過執委會共識決通過後,才能正式向申請方發出入會邀請。而除了執委會運作難脫中國因素,中國目前同步也申請入會,未來如中國提前完成入會程序,恐怕直接在執委會內行使否決權。

結語

國際貿易體系的本質是彼此打開國門,讓大家能到彼此國家境內賺錢,換言之,接受國際標準並捨棄一定程度的主權及自由,是國際貿易體系的運作基礎。而福島核食開放與不開放之間,本來就是我國主權得以自行決定的事情。

為了開放福島食品,我國所付出的成本是:在邊境檢驗工作上挹注資源,並為潛在的食安風險增添變數。這樣的交易是否划算,需要大家一起討論。

此外,為了加入CPTPP而須自我節制權力,進一步改變法規來配合相關國際標準,我國是否已經做好準備,打開大門讓其他國家的企業進入國內,恐怕才是背後更為深刻的議題。

參考資料

  1. 行政院105年日本食品輸台說明
  2. 衛生福利部預告調整日本食品輸入管制措施(111/2/8)
  3. 衛生福利部日本非福島食品輸臺說明(105/11/16
  4. 行政院原子能委員會相關說帖
  5. 日本交流協會相關文告
  6. 中華經濟研究院,日韓福島核災水產品WTO爭端之評析
  7. 中華經濟研究院,WTO韓國核災食品管制爭端之上訴裁決初評
  8. 關鍵評論網,福島核災十年
  9. 關鍵評論網,還在問有沒有輻射?你應該要知道的是「哪一種輻射?」「劑量是多少?」
  10. 端傳媒,張文杰:福島五縣食品安不安全?豈能聽信謠言
  11. 端傳媒,台灣行政院3天辦10場公聽會討論核災地區食品解禁,挨批毫無溝通誠意
  12. 泛科學,輻射其實離我們很近—輻射與生活
  13. 泛科學,現在的日本食品安全嗎?我們該擔心輻射嗎?
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