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法客話題台鐵公司化

台鐵長期缺乏經營效率,隨著連續兩次的重大交通意外浮上檯面。然而公司化後的台鐵仍然可能延續惡劣的財務條件,員工唯恐整體工作條件惡化,自然不願支持台鐵公司化。

目錄

2018 年,台鐵 6432 次普悠瑪自強號列車發生出軌事故,造成 215 人輕重傷、18 人死亡。事故後,行政院政務委員張景森召集各部會、專家及台鐵員工代表共同組成「台鐵總體檢小組」,針對「行車事故系統分析與管理」等 7 個面向提出共 144 條待改善事項。然而,尚未完成之際,又發生 408 次太魯閣號列車事故,導致 213 人輕重傷、49 人死亡。

3 年內接連發生兩起重大鐵路事故,許多無辜的性命消逝,台鐵的安全管理飽受質疑。今年 3 月,行政院院會通過「國營臺灣鐵路股份有限公司設置條例」草案,試圖回應事故發生以來改革台鐵的社會訴求。

但草案提出後,遭到工會的反彈,認為公司化是假議題,應該直接進行安全改革。

身為百年老店的台鐵,帶領一代代台灣人南來北往,究竟為何淪落成如今殘破不堪的模樣,深受品質低落、安全堪慮的批評?將台鐵「公司化」或「民營化」,又為何與改善運輸安全息息相關?政府草案會將台鐵帶往哪個方向,又會帶來什麼挑戰呢?

行政機關的身份包袱

鐵路的建置,由於需要大量資本的投入,容易形成自然獨占或競爭者稀少的市場生態,但「行」是人民的基本需求,如果讓少數供給者掌握市場價格,就會影響國家整體的經濟發展,因此,在鐵路發展之初,大多數國家都將其納為國營事業

1945 年日本戰敗,中華民國政府於台灣省行政長官公署交通處下設「台灣鐵路管理委員會」,負責重建、修復被炸毀或移作軍用的鐵路,並與日籍技術人員進行傳承交接工作。後來,鐵管會改組為「台灣鐵路管理局」,隸屬於台灣省政府交通處,隨著省虛級化,又被移歸在交通部下,目前是「中央三級行政機關」。

台鐵作為行政機關,必須基於「行政一體」的原則服從上級機關及長官的指揮,也受到立法與監察機關的監督,更要依循法規管制,不論在預算的編列及使用,還是運輸服務的提供上,都要應付政治干預並推行政策。

同時,考量公用事業的經營帶有資源分配的意義,台鐵的人事任用、票價、資本運用與營運策略等都不能只考量經營效率,必須實現一定程度的公共利益,欠缺足夠的彈性與自由,導致現在的虧本經營。有鑑於此,世界各國早已將鐵路營運公司化或民營化,目前僅剩下北韓、古巴、緬甸、斯里蘭卡與台灣還維持公務機關營運的模式。

盈餘上繳、折價自負,還不能漲票價

成為省營事業機構的台鐵,每年盈餘必須繳交一部分給省庫。1951 至 1960 年間,台鐵每年為省政府挹注 2600 萬至 3600 萬元新台幣,提供政府發展工業的資金,然而,省政府自台鐵取得資金後,卻鮮少回撥給台鐵,導致台鐵沒有餘裕應對材料上漲及員工待遇調整。

當時,省主席周至柔接受質詢時表示:「⋯⋯年終預算時,倘若鐵路仍是虧損,則繳庫之款可以豁免。不過,公營事業機構的虧損,絕不能由政府補貼,應該由公營事業機構自己想辦法來彌補。」換言之,賺的錢要分省庫,賠的錢則要台鐵想辦法。

台鐵要自己想辦法的,不是只有材料費及員工薪資,還有敬老、兒童、學生、軍公教優待票所帶來的損失。1950 年代,台鐵針對通勤學生發給定期票,初級中學(國中)以上學生及軍人定期票的票價只有普通乘客的一成,國民學校(小學)及公教人員的票價更是只有 4 %。此外,針對穀物、薪炭等民生必需品也予以五至八成的運費折價。

優待措施直接導致台鐵在 1952 年至 1960 年間,每年承擔了 1.2 至 2.3 億的運費減價損失。依據《發展大眾運輸條例》的規定,依法給予價格優待的大眾運輸事業,因為差額造成的短收,要由交通部協調相關機關編列預算來補貼,但台鐵的短收款項,卻一直都是由台鐵自行吸收。即便是持續虧損的現在,台鐵每年仍然因為優待政策損失近 10 億。

資料來源:交通部鐵路管理局。《中華民國 90 年 臺灣鐵路統計年報》。

特定族群享有交通優待,或有其時代背景及社會目的,但即便是普通乘客的票價,也始終沒有反應人民收入及物價水準。1980 年至 1995 年間,雖然經歷多次票價調整,台鐵平均票價也只有約 78.8 % 的漲幅,遠遠不及同一時期,工業與服務業經常性薪資分別約 285 % 與 223 % 的成長幅度。

另一方面,「食物類」、「醫藥保健類」與「教養娛樂類」的消費者物價在同一時期都有分別超過 46 %、34 % 及 98 % 的成長,「交通及通訊類」卻只漲了約 7 %。從 1995 年到去年為止,經常性薪資與消費者物價再度分別成長超過 50 % 與 30 %,但台鐵卻是一次也沒有調整過票價。

依據《鐵路法》的規定,台鐵運價率的計算公式,必須由交通部擬訂後,報請行政院送立法院審定,計算公式的變更,也必須透過這個程序進行。此外,台鐵必須依據這個公式算出運價,如果要變更,也要由交通部報請行政院核定。這代表票價的訂定要跨越多個政府層級,不僅無法因應市場變化及時反應,也會因為政治考量,受到行政長官或立法委員的牽制。

票價不漲,原物料、人事及資產維護等成本並不會因此不漲,票價落後於物價,也反映在台鐵統計年報的「單位收入與成本分析」上。從 1976 至 1981 年開始,台鐵客、貨運開始入不敷出,不論是載運旅客還是貨物,運送收入都不足以彌補成本。兩者數字差距不斷擴大,直到 2009 年,每延人公里的損益已經來到約 -1.8 元,以當年度近 84 億延人公里的客運量來算,等於光是載客就創造超過 150 億的缺口,火車越開越虧。

台鐵衰退源自十大建設

直到 1970 年代初期,台灣公路及航空系統都還在發展中,「台一線」交通壅塞,客、貨運仍仰賴鐵路移動,運輸市場由台鐵獨占、壟斷,因此,在不利的收入條件下,台鐵營運仍然維持了損益正值,甚至在 1974 年取得盈餘 7 億元的成績。

但國際貿易的蓬勃發展讓基礎建設逐漸不敷需求,台鐵也因為蒸汽火車動力不足,造成車廂擁擠、貨物堆積的問題。於是,台鐵局提出電氣化計畫,得到世界銀行的支持,加上第 4 次中東戰爭爆發,「石油輸出國組織(OPEC)」實施石油禁運,通貨膨脹嚴重,時任行政院院長蔣經國一句「今天不做,明天就會後悔」,推動了十大建設。

1978 年,縱貫線完成電氣化工程的路段分別通車,據當時估計,靠電力牽引的列車比起柴油牽引,每百噸公里可節省燃料成本 1.127 元,以全年西線鐵路共約 127 億噸公里的運輸情形計算,每年可以節省約 1.43 億元的燃料成本。自強號的投入,也讓台北至高雄的乘車時間降為 4 小時,比原本快了一倍。

「鐵路電氣化」計畫創造了一定的經濟與社會效益,卻也是台鐵陷入財務困難的重要原因。整個計畫投資金額高達 231 億,是當時台鐵局固定資產平均淨值的 2 倍以上,其中,除了台鐵自籌 7.67 億、省政府發行建設公債 62 億及稅捐支應以外,其餘約 160 億分別向英國通用電氣公司(GEC)、瑞典伊力生公司(L. M. Ericsson)、美國奇異公司(GE)等承辦廠團及國內外銀行借款。

如此重要的公共建設,加上高昂的投資金額,理應有通盤的政策規劃,然而事實卻與此相反,電化案因為財務計畫過於簡陋,一度遭到財政部的抵抗,連行政院經濟建設委員會,都在其出版的《十項重要建設評估》中直言:「⋯⋯本計畫幾可謂為全部舉債辦理之計畫,其財務計畫有欠健全。⋯⋯今日臺灣鐵路管理局所面臨之極大財務困難亦係種因於此。」

推行電氣化之前,台鐵的負債總額是約 40 億,利息負擔不過 1.6 億,到了 1980 年,光是因為電化案結欠的長期債務就高達約 221 億,必須支付近 20 億的利息,這個數字,即便是台鐵營運最好的時期都無法承擔。

資料來源:國家發展委員會檔案管理局。

同樣是十大建設,台鐵獲得的待遇與高速公路局完全不能相比,中山高速公路(國道一號)的總投資金額雖然高達 489 億,遠超鐵路電氣化,卻是由立法院分別通過 4 期特別預算支應,債務最後由中央政府承擔。

更糟的是,隨著國道一號在 1978 年通車,富人階層及貨物移動轉往公路,機車及自用小客車等私人運具連年增加,公路上的小貨車數量,也從原本不到 10 萬輛,在通車後幾年內迅速突破 30 萬輛,徹底改變了運輸市場結構。雖然後來的台鐵北迴線取代了蘇花公路,但總體客、貨運市佔率仍然維持下滑趨勢。

從國道一號通車的那年開始,台鐵財務出現虧損,除了 1984 年及 1985 年,1978 年至1989 年間每年平均虧損 8.5 億。期間《勞動基準法》施行,再度加重了台鐵的人事成本,台鐵卻還陸續完成台北站地下化、高屏雙軌及南迴線工程,這些建設並未帶來多少收入,仍然是基於公共利益的考量所推動。1998 年,台鐵累積虧損突破 100 億。

資料來源:行政院經濟建設委員會。《十大重要建設評估》。

退撫負擔與勞動條件

除了過度投資造成的財務負擔外,沈重的退撫負擔也成為壓垮台鐵的原因之一。

1974 年,《臺灣鐵路事業人員退休規則》施行,依據該規則,台鐵任用的現職人員退休時,如果服務不滿 10 年,可以領取一次性退休金,滿 10 年的話,則可以兼領一次性及月退休金,退休金由台鐵支給。這種由政府單獨提供公務員退休給付的制度,被稱為「恩給制」,是過去政府背負沈重財務負擔的主因。

與一般公務員不同的是,過去台鐵人員的退休金不是由政府編列預算支應的,而是由台鐵自行承擔,而且退休規則並沒有規定年資上限。1983 年,支領月退休金及卹償金的人數大約 1.1 萬人,金額 10 億,1990 年人數成長到近 1.5 萬,金額則來到 26 億,到了 2003 年,台鐵光是退休及離職金的支出就快 53 億,佔了當年度全部支出的近 1/5。

有鑒於高昂的建設債務與人事費用,1980 年行政院成立「臺灣鐵路整理委員會」,決定由國庫及省庫逐年撥款 462.7 億支援財務,雖然逐漸解決了電化案的債務,卻沒有處理退撫金的問題,反而是採取人事精簡的方向。

台鐵一路從巔峰時期的 2.3 萬人一路減少人力,到了 2006 年只剩下約 1.3 萬名員工。以台鐵 1065 公里的營運里程來算,平均每公里員工數大約 12 人,仍然比日本 JR 鐵路公司與韓國鐵道公社還多,乍看之下,還有提高勞動生產力的空間,但台鐵的經營效率還沒確保,就先開始出現員工過勞及安全問題。

電氣化以前,台鐵旅客列車年度行駛次數大約為 25 萬次,2020 年已經成長到約 36 萬次,行駛里程數也從原本約 2900 萬公里增加到 4700 萬公里,但總員工數卻少了約 6500 人,平均每位員工的載客業務分擔量更是當時的 1.5 倍。工作倍增的情況下,台鐵採取的「三班制」,讓員工陷入日夜顛倒、生活作息混亂的窘境。

圖片來源:共力研究社《針對台鐵公司化的三點提問》

2017 年,40 歲的列車長張銘元因心肌梗塞猝死家中,去世前的班表顯示部分輪班工時超過 12 小時,休息時間短於 6 小時,讓台鐵員工過勞現況浮上檯面。

此外,鐵路屬於百年事業,重視經驗傳承,因此《交通事業人員任用條例》規定,台鐵從業人員採取的人事任用制度是「資位制」,而不是一般公務人員任用的「官職等併立制」(簡薦委制),拉長同資位人員的薪點級距範圍,以鼓勵人員長久留職。然而,由於長年虧損,薪水難以調整,已經導致台鐵基層員工起薪比採取簡薦委制的公務人員還低的現象,造成人才流失與經驗斷層。

台鐵定位,與安全有何關係?

2018 年普悠瑪翻車事故發生後,行政院 1021 鐵路事故行政調查小組的調查及建議報告顯示,事故發生的原因,在於主風泵濾網未及時清理而阻塞,導致主風泵壓力不足、多次觸發自動切斷動力的保護機制,司機員在避免誤點的壓力下,一邊將速度調整成每小時 140 公里,並手動關閉列車自動防護系統(Automatic Train Protection;ATP) ,另一邊則持續與調度員及檢查員聯繫、嘗試排除障礙,因此未於進入彎道前減速,於新馬車站旁翻覆。

該份報告指出,司機員不當的操作習慣、設備未定期檢查及保養,都是事故發生的原因,解決方法是建立起以安全為優先的組織文化,並精進安全管理。然而,該份報告卻未提及相關人員無法第一時間理解故障狀況、司機員如此擔心誤點,以及保養未確實、安全文化未確立的問題,其實都與台鐵國營事業機構的角色定位有密切關聯。

首先,台鐵承繼了行政體系的官僚結構,也跟著罹患了科層體制的通病,在組織縱向上,出現資訊不對等、政策難以落實到第一線的狀況,在組織橫向上,則因為分工過於龐雜,衍生出各部門各行其是、本位主義濃厚與溝通整合能力低落的問題。在普悠瑪號翻車之前,司機員頻繁與調度員及檢查員溝通,卻因為欠缺故障回報的標準作業程序(SOP)及統一用語,遲遲未能消除彼此間的資訊落差、理解狀況並排除障礙。

為了改善此一情況,台鐵當時召開記者會,宣布成立營運安全處,督導運務、工務、機務及電務人員設備與作業程序,並定期召集各處人員及專家學者共同參與安全管理委員會,試圖打破組織分支間的藩籬。但設立分支機關,原則上必須有組織條例的授權,在沒有提修正案到立法院的情況下,台鐵只能讓運安處成為臨時組織,而缺乏正式地位就沒有足夠的事權,也就難以推動安全事項。

資料來源:臺灣鐵路管理局官方網站。

事件發生後,行政院組成「台鐵總體檢小組」,共提出 144 項待改善事項,直到太魯閣號翻車事件發生時,交通部已經同意解除列管 109 項,其中也包括「軌道沿線施工路段安全措施」。對此,淡江大學運輸管理學系張勝雄教授認為,台鐵只訂出 SOP,交通部也沒有注意是否有落實就解除列管,導致體檢項目流於形式。

事實上,除了軌道安全以外的體檢項目,也有許多是有改善對策就被解除列管,缺乏可供參考的指標。台灣鐵路產業工會批評,台鐵高層完全不了解員工第一線的困境,要求 SOP 的制定,應該要有基層參與。

其次,即便是地理位置偏遠、人口稀少而無法賺錢的停靠站,政府往往基於照顧弱勢的義務、配合政策的需求,或受到人民及民意代表的壓力,提供運輸服務。當台鐵必須營運諸多服務性小站,拖慢了列車速度,只能增加班次因應,卻因此提高排班、會車的複雜度,迫使第一線人員承擔準點的績效壓力,也讓列車與軌道零件消耗速度加快,沒有足夠的時間進行檢修,列車維修進度跟不上消耗速度,便形成一股「還能開就開」的經營文化。

例如,2010 年花蓮港車站營運支出高達 973 萬,收入卻只有約 1 萬多元,但配合水泥貨運無法裁撤。東里、富源等東線車站長年以來每日上下車人數不超過百人,但為了維護當地原住民村落的交通可及性、保存文化資產,仍保留了站址。1999 年,台鐵總共 202 個停靠站中,收入前 60 名的站就佔了約 96 % 的營收,其他服務性路線不僅未帶來足夠收入,反而持續加重財務壓力。

「公共事業」的窠臼

最後,作為一個行政機關,受到來自上級機關及立法院的政治與政策干預,無法忠於經營效率的維持,逐漸累積負債,而為了免去圖利特定人的嫌疑,台鐵受到重重規範管制,無從透過業務的彈性調整,找出較具競爭力的經營策略,扭轉持續負債、無法自償的財務窘境。

截至 2021 年 12 月,台鐵總資產價值高達約 8481 億,應該有充分利用的可能性,但《國有財產法》規定,國家所擁有的財產中屬於公用財產的部分,如果不違背事業目的或原定用途,可以拿來收益,否則不得為任何處分或擅為收益。雖然後來通過的《都市更新條例》與《促進民間參與公共建設法》,為台鐵提供了資產開方的門徑,但因為程序冗長,第一件公告招標的「萬華車站 BOT 案」足足花了 14 年才正式營運。

公營鐵路的事業目的,不外乎提供一般民眾迅速、便宜且便利的交通方式,並促進經濟發展與城鄉發展的平衡。因此,《鐵路法》自然將「客貨運」作為國營鐵路的主要業務,其他法條明列的附屬業務,也都是與鐵路運輸密切相關的範圍,例如與鐵路配合的碼頭、渡輪與汽車接轉,或是鐵路所需的器材製作、維修與倉儲等。

至於其他附屬事業則由交通部負責審核,但交通部向來以「有助於鐵路運輸」及「增進公眾便利」為審核條件,等同大大限縮了台鐵能做的副業。而鐵路屬於高資本、勞力密集,資本回收速度卻相當緩慢的事業,光靠客貨運本業實在難以維持盈餘,因此,許多國家的鐵路都專注於開發副業,以副業盈餘彌補本業的虧損,例如日本九州 JR 與 MTR 港鐵,副業的營收佔比都超過 6 成,台鐵卻只佔 2、3 成,當然逃不過虧損命運。

當一家公司被債務壓得喘不過氣,就不可能有餘裕保養、更新設備,也不可能提供員工更好的待遇,相反地,隨著設備開始因為老舊出現故障,提供給顧客的服務品質也就開始下降,而公司為了壓低人事成本,不斷減少人力並拒絕調薪,就會讓員工喪失認同感,以隨意的態度敷衍工作加以「補償自己」,最終導致顧客滿意度下降,公司更不可能獲利的惡性循環。

交通大學交通運輸研究所博士林祥生指出,台鐵現行組織難以維持「股東價值、員工價值及顧客價值」的正向循環,問題已經從服務品質、經營效率蔓延到運輸安全。

政府的作法,能夠改變台鐵嗎?

2021 年 4 月,太魯閣事故發生後不久,行政院即召開記者會,宣示以「安全、安定、轉型」為目標進行台鐵改革,其中的轉型,指的就是以企業化經營為方向,不過在當時,究竟應該將台鐵「公司化」還是「民營化」,還不明確。

所謂的「公司化」,就是將台鐵從中央三級行政機關的組織定位,改為由政府經營的股份有限公司。

《公司法》規定,公司業務的執行,除了依據公司法或章程規定,應由股東會決議的事項外,其他都交由董事會透過決議的方式決定。換句來說,在公司體制下,對於台鐵的業務要如何進行,董事會具備最高決策機關的地位,除非公司有違反相關法規,否則原則上不容行政院、交通部來說三道四。

然而,這不代表公司化的台鐵不會受到政府牽制,因為公司董事的選出,原則上是以持有股份或投入資本來決定票數,因此當官方本身也是股東或出資人時,就能夠過選出自己想要的董事,來操作公司的營運方向。正因如此,公司化不等於民營化,即便轉型為公司,營運的舵手仍然可能是政府,這時候也僅能稱呼其為「公營事業」。

那什麼是「民營化」呢?因為關注面向的不同,學者間對民營化的定義有不同的見解,不過目前的《公營事業移轉民營條例》,將民營的定義侷限在「政府資本占比不超過 50 % 的事業」,相反地,政府資本佔半數以上的事業,就會成為公營事業。會如此定義,是因為公司決策機關的組成,往往與資本多寡有關,資本占比在半數以上,通常就能選出半數以上、能夠代表自己立場的經營者。

直到 2022 年 2 月,交通部才確實承諾,台鐵不會走向民營化,而會成為由政府獨資經營的公營公司,也就確立了台鐵公司化的法向。不過公司化,到底改變了台鐵什麼?

首先,未來台鐵在組織結構上會由經理來管理行政、設施、營運及附屬事業等,而過去掌管台鐵營運及設備的「運工機電」,則會拆分成北、中、南、東四大管理處下轄,將過去集權性統一調派的營運模式,改成區域單位負責解決,提高整合效率。隨著整合提升,台鐵橫向聯繫的能力也就會跟著提升,具備更好的緊急應變條件。

然而,工會對於公司組織架構卻頗有微詞,因為副總經理的人數高達 9 人,質疑台鐵公司未來是否會成為政商關係良好的「肥貓去處」?張勝雄教授則認為,草案設定的組織調整,確實能達到強化聯繫的效果,但跨區域的調度將會成為新挑戰,例如一輛列車要從台北開到高雄,就一共會經過三個管理處,這之間的權責歸屬要劃分清楚。不過,交通部長王國材表示,媒體揭露的是舊版本,新版已將副總人數降為 6 人,組織也會再調整。

資料來源:台灣鐵路企業工會網站。

公司化不等於改善台鐵財務體質

另一方面,撇除掉台鐵營運所必要,約 160 億元尚未付給廠商的「應付貸款」,會依照一般支付程序,在正式公司化前編列年度預算支付掉以外,「已經退休撫卹員工的退撫金」,目前大約有 654 億,還是由未來的台鐵公司承接。不過,草案規定交通部要逐年編列預算支應,交通部則承諾每年編列 58 億。

至於約 1910 億的「遞延負債」,則不確定會由政府或台鐵公司承接,如果由台鐵承接,則會由政府認列補助給公司。這裡所謂的遞延負債,其實是會計學上的名詞,是指編排在負債欄位中的「遞延收入」,交通部表示,這並非實質負債,而是等待工程完工後將移撥給台鐵的財產。

如果政府給予企業補助時不附加條件,這筆補助就會直接成為企業的收入,但補助款的給予,通常會附加一些條件要求企業履行,這些條件會成為企業取得補助的負擔,因此在尚未履行前,補助收入會先被列進負債裡,等到未來確定履行的情形如何,才會將負債轉成真正的收入。因此,遞延收入不是實質負債,是因為它不是已經實現的負債,而是未來不確定的收入,象徵的是在收入確定前的負擔。

整體來看,台鐵的債務雖然不是由政府全額承接,仍會由交通部編列預算,或由政府補助,多管齊下完成債務清零的承諾。不過,交通部之後究竟會編列多少預算,並不確定,這讓台鐵企業工會難以信任,因此在行政院版本草案提出後不久,工會也立刻提出自己的版本予以回應,將扁政府時期的承諾寫入,要求政府全額承擔債務。

最後,草案規定因為配合政府政策造成的營運虧損,如票價凍漲、票價優待、小站及服務性路線,由政府負責補貼,這點與行政院的承諾一致,也符合台鐵企業工會的期待。然而,這是否代表台鐵公司未來仍不能放棄任何一個小站,必須維持既有的服務性路線,導致列車持續密集排班與隨之而來的維修障礙,交通部至今還沒有提出對應的解決方式,反而是台鐵基層期望減班,以提高準點率、降低事故率,台鐵產業工會理事長王傑也認為,班次過密、增停站過多是台鐵的重要問題。

台鐵公司化的挑戰:信任

1989 年,行政院成立「公營事業民營化推動專案小組」,陸續推動許多公營事業的公司化及民營化,政黨輪替後,新政府承繼了這條路線,而台鐵也在改革的清單裡。然而,台鐵的改革並不順利。先是交通部要求台鐵移交台北站第 1、2 月台給高鐵,被工會質疑是犧牲台鐵、圖利高鐵,又時值立法院另立《交通事業人員考成條例》,導致台鐵員工個人無事故責任獎金停發、乘務旅費過低,三班輪勤被改為兩班,引發工會強烈不滿。

台鐵企業工會向台北市政府勞工局申請調解無果後,理監事於 2003 年決議在中秋節召集會員大會,針對是否於隔年春節期間發動罷工進行表決,最終,會員大會以 7812 票對 9 票通過決議。扁政府因此暫緩民營化、改為公司化,並承諾未來推動《鐵路法》修正及公司化法案時,將會與工會協商、取得認同,但最終仍不了了之。

如今台鐵接連發生兩次重大交通意外,改革呼聲再起,2021 年交通部長王國材剛上任,就宣示任內最重要的任務,是讓台鐵在 3 年內完成公司化,並在同年 5 月就將公司化草案提報行政院審查,隨後與台鐵企業工會開會討論。

但該場會議卻不歡而散,原因是工會認為交通部不先解決鐵路安全並與工會溝通,就急於推動公司化,根本是「假改革」,要求先達成「1 年內 0 工安、0 事故」的目標再談,並準備動員抗爭。交通部與工會間的矛盾漸行明確,2022 年 2 月,台鐵企業工會連署拒見部長,溝通陷入困境,但行政院仍然在 3 月將草案送進立法院,最終導致工會決議於 5 月 1 號勞動節集體休假。

乍看之下,工會與交通部之間意見水火不容,其實,透過立法院交通委員會的審議過程可以發現,兩者間對於台鐵公司條例應該有的規範,想法相去不遠。因此,工會也一再強調,他們不反對改革,也不反對公司化,工會無法接受的是交通部未履行 2003 年承諾先與工會協商,就推動公司化立法。交通部長則表示,以前公司化失敗,就是因為工會內部的意見難以整合,但台鐵改革勢在必行,先與工會達成共識幾乎不可能。

即使行政院果如工會要求,先撤回公司化草案,並與工會展開談判,仍然可能重蹈 2003 年的覆轍,因為比起是否改革,員工更擔心自己未來的工作,是否會因為公司化變得更繁重、薪資更少,或甚至因為營運不善被裁員。即便草案內容保證了原本的待遇,但在台鐵公司營運策略為何、如何轉虧為盈都還非常不明確的情況下,員工根本無從確定被移轉到台鐵公司以後,工作環境與條件會不會更好,自然不可能對公司化抱持好感。

前車之鑑:中華電信

 

以中華電信為例,1996 年,為了爭取加入世界貿易組織,立法院通過電信三法,決定讓交通部電信總局的營運部門分割出來,成立「中華電信股份有限公司」。當時,電信總局的經營也面臨與台鐵一樣的問題,在組織結構、人事制度、預算決算使用及採購上都缺乏彈性,客戶想要的電信服務往往要花費 1、2 年才能實際取得,費率結構也嚴重不平衡,一台近 4 萬元的電話只收取 1.5 萬的建置費,對於一般住戶及公司也給予過多的奉送,只能透過高昂的國際電話費補回收益。

截至 1997 年年底,中華電信行動通訊用戶數大約 150 萬,卻因為受到《政府採購法》的限制,還有約 100 萬人在等待申辦,隨著電信總局開放行動電話市場,經營效率的低落立即導致可能用戶的流失,到了 2000 年 5 月,中華電信的行動市占率已經從原本的 100 % 跌到剩下約 25 %。作為三大業務之一的行動通訊如此淒慘,營收占比 7 成的固定通訊又即將開放,中華電信的員工士氣逐漸低落,對於公司化與民營化的反抗也越發激烈。

後來,中華電信調整經營策略,將固定通訊價格調降,拓展 ADSL 用戶數,啟動全員行銷手機運動,才將市占率挽回。雖然在民營化期間仍然經歷諸多波折,中華電信仍然憑藉長期累積的技術與人才,維持了電信業龍頭的地位。

曾任中華電信董事長的毛治國教授指出,員工對組織改革的疑慮,來自於民營化帶來的生涯危機,以及自由化帶來的信心危機。生涯危機,指的就是員工對自己定位的焦慮,牽涉到的不僅是飯碗能不能維持,更包括一切工作條件,而經營者必須清楚告訴員工,在改革以後,員工將站在什麼職位、領多少薪水、負責什麼工作內容,又享有什麼獎金、福利與績效制度。

用溝通贏取員工信任才是上策

至於信心危機,則是員工對於市場開放以後,公司是否能夠妥善營運、保持盈餘與成長的擔憂。公司前景牽涉到員工是否會因為營運不善而被裁員,是否要長期留職、託付公司自己的未來,而經營者必須確立經營策略,讓員工知道公司的優勢、劣勢、潛藏的機會與風險。

與中華電信不同的是,鐵路因為資本門檻高,已經不太可能再出現像高鐵一樣的競爭對手,然而,通訊產業的發展具有相當的未來性,而鐵路本業卻難以維持盈餘。在目前台鐵公司化策略已經導向由資產開發為主的副業來挹注本業的情況下,台鐵的哪些資產各具備多少的開發潛力、開發計畫啟動的時程及可能獲利仍然極為不明,自然也就不能責怪員工對公司化抱持質疑,因為只有當交通部與台鐵能夠給予員工一張清晰的藍圖時,工會才有可能從懷疑轉為支持。

一樣要經歷組織改革的台鐵,採取的不是民營化,而是公司化的道路,雖然透過法規鬆綁提供了資產開發的途徑,但公營事業仍然受到《政府採購法》的約束,也保留了政治與政策介入的空間,在交通部承諾小站及服務性路線不會停駛的前提下,光靠公司化,能夠帶來多少程度的安全革新,又有多少轉虧為盈的機會,最終,仍然取決於政府經營台鐵的態度,是繼續予取予求,還是照顧有加。

參考資料

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交通部運輸研究所(1996)。台鐵組織、營運、財務及經營改善策略研究 工作報告。
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張振源(2021)。解開台鐵資產開發的緊箍咒。取自:https://view.ctee.com.tw/business/34155.html
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林雨佑、嚴文廷、柯皓翔(2022)。【鐵道學會獨家評析】失真的台鐵體檢報告,半數改善項目未實質完成。取自:https://reurl.cc/Yvj7z0

延伸:2022年5月1日台鐵集體休假事件介紹

隨著台鐵公司化的爭議越演越烈,臺灣鐵路工會為了與交通部抗衡並表達訴求,決定在五一勞動節當天「拒絕提供勞務」。鐵路停駛的消息瞬間炎上,成功引起社會大眾的關注。

不過,媒體在報導時多以「罷工」、「類罷工」等字眼描述台鐵工會這次的行動,但工會卻一再強調這次的行動不是罷工,而是依法休假不加班,到底誰是誰非?兩者間又有什麼差別?就讓我們繼續看下去。

罷工,勞資爭議的殺手鐧

罷工,指的是「指勞工所為暫時拒絕提供勞務之行為。」是勞動三權的權利之一。依照《勞資爭議處理法》規定,工會有權利發動合法罷工,並要求工會會員在罷工期間拒絕提供勞務,勞工可以合法拒絕履行勞動契約。同時,僱主不能將勞工記曠職,或是對勞工實行解僱、減薪或調職等處分。

不過,罷工的發動並不容易。勞工必須要先組成工會,因為依法只有工會有權合法發動罷工,而且只有涉及調整事項所引發的勞資爭議,才可以發動罷工,如果權利事項所引發的勞資爭議,就不能發動罷工。

除此之外,工會代表與僱主協商調整事項時,必須跟各縣市政府勞工局申請勞資爭議調解,在兩次調解不成立之後才能展開罷工投票,最後經過工會成員以直接、無記名投票的方式,獲得全體會員過半數同意,工會才能取得最終的罷工發動權。

值得注意的是,台鐵的員工大多屬於《勞動基準法》第84條所規定的「公務員兼具勞工身分」。依照早期的行政機關函釋,多是認為公務員兼具勞工者,雖然可以加入工會,但不得參加工會之罷工[1],因此公務員兼具勞工身分的台鐵工會得否發動罷工,本身就存在爭議。

集體休假是換湯不換藥的罷工?

集體休假,簡單說就是勞工們彼此約定好在特定日期一起行使休假的權利,透過符合勞動契約、法律的方式,在特定日期拒絕提供勞務。兩者看似相近,都是透過拒絕提供勞務而使公司業務停擺,進而達到施壓予雇主的效果,但根本的性質卻是天差地遠,千萬不可以混為一談。

集體休假最常見的是請特別休假,由於特別休假是法律賦予勞工的權利,勞工可以直接請假而不會有合法性的爭議。實務上也會有集體請「病假」的情況,不過明明沒有生病,卻用病假為由拒絕工作,雇主事後可能會主張勞工施用詐術,進而對勞工進行懲處甚至解雇。

看到這裡,大家應該多少可以感覺到,集體休假其實帶有爭議色彩的行為,是游走於罷工與單純休假間的灰色地帶。集體休假也因為不像罷工有這麼複雜的要件或程序,逐漸會成為勞工無法依法發動罷工時的替代方案。

五一勞動節停駛的台鐵其實才是「正常狀態」

特別的是,這次台鐵工會採取的方式,其實也不算是典型的集體休假,台鐵員工們既不是請特休,也不是請病假,而是利用《勞動基準法》第37條勞動節應休假的規定,加上勞工及工會依法「不同意」於休假日工作,而合法取得的休假權利。換句話說,台鐵員工既然兼具勞工身分,本來在五一勞動節就是休假,過去幾年只是台鐵員工們願意犧牲自己配合公司營運調整休假或加班,其實才是「例外情形」,今年的台鐵只是回到法律規定的正常狀態而已

與前面提到的殺手鐧-罷工,完全不同,各位在思考連假行程時,也要注意不要被風向帶著走啊!

[1] 法務部79年8月24日(79)法律字第12462號。https://mojlaw.moj.gov.tw/LawContentExShow.aspx?id=FE076096&type=E&keyword=&etype=etype3

 

製作團隊

監製|楊貴智
研究|白廷奕
撰稿|白廷奕、楊貴智、劉時宇(延伸部分)

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