李柏翰｜國際公務系統制度化一世紀，看見全球治理中的無名英雄

李柏翰｜國際公務系統制度化一世紀，看見全球治理中的無名英雄

2019年國際社會風起雲湧，但今年也標誌了制度化的 國際公務體系 （civil service system）正式引入人類社會一世紀。怎麼說呢？這種特殊職業首次建立於1919年的巴黎和會——又稱凡爾賽和平會議（Versailles Peace Conference）——以及隨後於1920年1月建立的國際聯盟（League of Nations）。

為何突然想到這件事？聯合國大會前幾天（4月24日）才在「多邊主義與外交促進和平國際日」（International Day of Multilateralism and Diplomacy for Peace）盛大慶祝了這件事。各國齊聚一堂，檢討近年來國際組織對國際發展與區域安全的影響與限制，更討論了國際公務體系與公務員在全球治理中扮演的重要角色。

國際公務員的存在，讓各國不能再只出一張嘴

國際公務員與相關行政系統經常隱身於重大國際新聞背後，就像所有國際談判中的藏鏡人一樣，除了研究人員會因為常與他們接觸而對他們感興趣外，許多時候他們連新聞採訪都付之闕如。但三月一則衣索比亞航空公司墜機空難的新聞，其中有21名聯合國工作人員喪生，才讓人注意到這群被忽略已久的無名英雄。

事實上，可以想見的是，如果沒有這群人的協助——諸如提醒各國議程、議事規則與相關國際法義務、處理一般行政業務、舉行外交會晤、公開會議記錄等——不只大大小小的國際組織無法完成日常行程，就連各國政府、外交人員也可能亂了套，甚至會對彼此產生許多誤解，而對國際和平與法治造成潛在威脅。

一百年前，在國際聯盟成立之初，各國與會的代表們難得地取得了一項共識：在全球治理中，一個獨立自主的公務系統之存在，對國際合作機制的運作而言是極具關鍵意義，否則就像一個國家沒有行政機關一樣，法律難以執行、政治意志難以落實，也會使得國際社會的成員們只剩下一張嘴。

換句話說，國際公務員們效忠的是國際組織，遵循的是相關組織章程，因此各國皆有法律義務維持他們身份的自主性與獨立性，也因此他們享有與國際組織一樣的豁免權及外交特權，而毋須聽命於其國籍國（nationality state）的約束或命令【註一】。但這些人的「可問責性」也反倒成了當代一大法律難題。

從特魯蒙德到哈馬紹，國際公務員獨立性至上

協助起草《國際聯盟盟約》（Covenant of the League of Nations）的英籍外交官特魯蒙德（Eric Drummond），也是首位國際聯盟秘書長（在職期間1919 -1933年），在倡議「獨立的國際公務員」這件事上扮演了重要的角色。當時他為了說服各國改掉對國際組織工作人員政治干涉的壞習慣，花了很大力氣。

但是是要到瑞典籍第一任聯合國秘書長哈馬紹（Dag Hammarskjöld，在職期間1953-1961年）積極遊說，才確立了獨立性與中立性兩大原則，後來也被各國承認為國際法的一部分。正好借力於1949年國際法院作出的《關於聯合國雇用人員服務期間所受損害賠償諮詢意見》，讓相關法理得以被確認與實踐。

1961年哈馬紹當時要去剛果參加停火談判，不幸於恩多拉（Ndola）空難身亡，但他和當時的聯合國秘書處針對國際公務員法制所做的許多貢獻，對今天的聯合國內部與世界上大部分國際組織留下了深遠的影響，尤其當時他們所面對的國際情勢或比今日更加嚴竣，比如冷戰、非洲國家獨立運動、南北對立等。

在當時解殖風潮四起，第三世界不甘受制於美蘇勢力，聯合國秘書處在主權平等、民族自決等議題上表現堅定立場，這點可從各項聯合國決議草案談判記錄觀察而出。雖然大部分決議要等到冷戰快結束時才通過，但哈馬紹等人相信這才是真正效忠《聯合國憲章》（Charter of the United Nations）的國際公務員精神。

全球治理的無名英雄，效忠國際社會的工作者

從國際聯盟到聯合國，從特魯蒙德到哈馬紹，你可能還聽過前世界衛生組織總幹事布倫特蘭德（Gro Harlem Brundtland）、前聯合國秘書長安南（Kofi Annan），國際法院和各類國際法庭的法官、檢察官，還有許多各式各樣的工作人員，就像大大小小螺絲一樣，默默地影響著全球性的談判與決策。

所幸國際組織工作條件還不錯——這點要歸工於國際勞工組織，以及聯合國大會於1974年建立的國際公務委員會（International Civil Service Commission）——不然實在很難想像這群國際公務員集體罷工。實際上，這十幾年也不乏檢討相關勞動條件、職業安全的聲音，而這也時常出現在各國際組織大會的議程中。

在正式外交受阻的困境中，台灣在國際社會中或許孤掌難鳴，但這些偌大的組織機器需要大量人力的支持，其中其實不乏台灣人的身影，也經常是非正式外交活動重要的環節。在國際公務體系制度化一世紀後的今天，或許可以剛好是我們開始關心這些人、這些事的起點——要跟世界接軌，瞭解藏鏡人也很關鍵。

延伸閱讀

• Klabbers, Jan (2011). “Autonomy, Constitutionalism and Virtue in International Institutional Law”, in White, & Collins (eds.), International Organisations and the Idea of Autonomy: institutional indepence in the international legal order (pp. 120-140). New York: Routledge.
• 李柏翰｜瞎咪！國際法庭的法官被抓了──聯合國人員的外交豁免權
• 李柏翰｜聯合國秘書長：國家的公僕還是人民的外交官？

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【註一】其實國際公務員的「自主性」受國籍國影響的醜聞也不時傳出。比如在聯合國內擔任高級諮議的荷蘭籍Eveline Herfkens，2008年就被爆出同時領有聯合國薪資以及來自荷蘭政府的財務補助。雖然這顯然違反了聯合國內部的規定，但荷蘭政府一開始聲稱，這對荷蘭在UN中的戰略立場是有益的，而Herfkens本人則表示不知道有這項規定。