李柏翰|聯合國秘書長:國家的公僕還是人民的外交官?

最近位於紐約的聯合國(以下簡稱UN)總部正沸沸湯湯、馬拉松式地在舉行一場史無前例的活動(六月份在倫敦),那就是:遴選下一屆秘書長(Secretary General)(按本屆秘書長的任期,預計至2016年12月31日)!所有的候選人不僅需要符合資格,還得向所有會員國和與會的公民組織團體報告自己的政見和展望,為下一任「世界的外交官」競選。

在第一任秘書長(挪威外交官Trygve Lie)選出之前,英國外交官Gladwyn Jebb曾暫時代理過這個工作(至1946年2月2日),不過總而言之,UN自1945年成立以來,連續七十餘載的秘書長都是由安理會「閉門會議」推薦之後,UN大會(以下簡稱大會)選任指定的,其在整個組織裡的定位是「行政首長」(UN憲章第97條)。

除相關施行細則外,事實上大會也曾透過第11(I)號決議文表示,雖然任用規定得依情況彈性解釋或更改,但原則上仍「希望安理會提供人選」,而且實際上大會也從不曾拒絕過任何人選。不過,有個不成文的默契是「不從安理會常任理事國中出任」,以免破壞權力平衡;另一個傳統是,秘書長大都各洲輪流推選,以實現區域平衡,不過至今東歐區尚未出線過任何人,因此今年多半是該區的候選人。

雖然一直以來都是由男性外交官出任這項職務,許多評論家或學者都認為是「實務上」的性別不平等,卻忽略了上述大會的第11(I)號決議文中本來即包含了性別歧視的用語,包括該職務應屬於「顯赫的男人」(a man of eminence),因此這次有許多女性的候選人,希望能用實踐來打破這項成規,畢竟秘書長和許多國際組織中的行政職務一樣,多半是透過實踐、慣習、默契等方式形成規範,所以並不屬於硬性規定的內容。

大會的第11(I)號決議文中本來即包含了性別歧視的用語,包括該職務應屬於「顯赫的男人」(a man of eminence),因此這次有許多女性的候選人,希望能用實踐來打破這項成規

冷戰結束之前,UN幾乎停滯不前,非美即俄杯葛的情況下,秘書長們也是力不從心。比如第二任的Dag Hammarskjöld(挪威),任期時相當積極奔走於各個衝突發生地,但最後因飛機失事而殉職了。繼任並試圖調解古巴危機、印巴衝突與剛果內戰的U Thant(緬甸)感觸應該是最深的,其後來轉為推動建立聯合國開發計劃署等專門機構。

在1980年代,人們對UN也越來越失望,譬如第六屆秘書長Boutros Boutros-Ghali(埃及)就經常卡在「代理戰爭」的問題上(即內戰實為國際角力的產物,比如安哥拉內戰)或延宕處理大屠殺事件(比如盧安達事件)等,最後落得「空洞UN的空洞代理人」的象徵。

話雖如此,我們還是來進一步看看UN的秘書長都在幹些什麼吧!

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秘書長與世界和平

在UN裡,秘書長其實就是所有機關的中間人,負責執行交辦事項,並且協助內部溝通,包括常常吵吵鬧鬧、意見不合的安理會、大會、經濟及社會理事會和託管理事會(UN憲章第98條),其中秘書長與前兩者的關係最微妙。比如說,秘書長有義務向大會指示任何「正繫屬於安理會」關於維護和平與安全的事務,不過前提是要在安理會的同意(consent)下。

當安理會處理完畢時(ceases to deal with),秘書長須向大會(若在會期中)或會員國(若不在會期中)通知結果(UN憲章第12(2)條)。除例行性會議外,有時也會因應緊急事項召開特別會期,程序是由安理會或UN過半數會員國提出相關請求,而秘書長此時就必須負責召開會議(第20條),準備好議程和相關報告。

此外,秘書長「依職權」亦「得」向安理會溫馨小提醒(bring to attention)世界上正在發生的許多大大小小、危及世界和平的事件(UN憲章第99條);同時,秘書長也與國際法院有相當程度的互信、互助關係,在司法功能上,秘書長就搖身一變,成了法院的最高書記官(參見《國際法院規約》(Statute of the International Court of Justice)。

UN各級單位越來越常使用調停的方式來解決國際爭端或衝突時,秘書長也越來越有機會扮演斡旋者(good offices)的角色。這都是《海牙和平解決國際爭端公約》(Convention for the Pacific Settlement of International Disputes,又稱為「1899年海牙第1公約」)中重要的第三方解決爭端的公信機制。

秘書長與人權保障

由於秘書長管理的事務非常複雜且多元,因此秘書處也不斷擴編,其權限和工作項目也不斷增加,相關指引(Guidance Note of the Secretary-General)也越來越多,包括民主轉型、人道援助、衝突調解、性暴力賠償、災難防治、氣候變遷、全球反恐、反貪腐,甚至維和事務安排等等。

尤其在1993年《維也納宣言暨行動綱領》(Vienna Declaration and Programme of Action)通過之後,UN逐漸建立起「以人權為方針」的各種論述和治理方法。其中,秘書長就扮演了非常重要的角色,經常遊走在人權事務高級專員、各人權公約委員會與後來成立的(2006年)人權理事會之間,居中協調著工作內容與決議執行事項,好不分身乏術。

因此,秘書長的「中立性」是最重要的條件之一(UN憲章第100(1)條),而各會員國也「有義務」尊重秘書長職責「專屬國際」的性質(exclusively international character of the responsibilities),所以不該動搖其中立性與客觀考量所為的決定

因此早年的秘書長經常是比較被動的「純文官」,但也飽受爭議。

有許多公民社會組織和內戰國內的人民都希望秘書長不要「太中立」,因為在很多事件上,其實涉及的不是「國與國之間」的對立關係,而是「政府與人民之間」的權力關係,在這種情況下保持過分的冷靜反而顯得冷漠,對於提升國際人權法的法治機制並沒有太大幫助,因此公民社會常常會希冀秘書長憑自身的人道意志選邊站。

秘書長與公民社會

近幾年來,秘書處和接連幾任秘書長有從早期「國家公僕」變得越來越像「人民公僕」的趨勢,除了瑣碎的調查事項、文件往來和條約存放等工作外,也常接受來自公民社會的召喚與呼籲,主動置喙國家的政策或不符合人權標準、國際法的舉措,其與國際法委員會的關係因此更顯密切(後者經常為其提供法律諮詢的服務)。

與此同時,秘書處也越來越致力於拓展非政府組織的參與空間(儘管權限有限),但諸如跨國企業責任、永續發展、原住民權益等問題上,就經常諮商社運人士、專家們的意見,以製成各級會議的報告。越來越敢大聲,以推動「尚未形成國際共識」的議題,比如性/別平權、障礙者權利、強迫失踪、難民庇護、減少執行死刑等。

最近的例子是2014年現任秘書長Ban Ki-moon(南韓)宣布:將以「雇主」身份,承認UN系統內所有職員及其同性伴侶的婚姻關係,以享有同等異性配偶的福利保障等。該宣告引發了軒然大波,因為其擴大了原本「只尊重」職員國籍國法的規定(只對「同婚有效國」員工有效),延伸至「只要該婚姻是在同婚有效地生效即可」。也就是說,一對俄國同性伴侶在英國結婚了,就算在俄國境內無效,UN仍然承認在英國發生時的法律效力。

俄國曾於2015年3月時於行政暨預算委員會中提案否認該「行政宣告」,最後80票反對,37票棄權,43票贊成提案(提案「否認效力」,也就是不支持秘書長的決定),所以秘書長的決定最後被認為有效,而UN須為這個新的規定,批准新的福利預算。

秘書長與全球治理

當年,蘇聯解體後,世界逐漸轉變成單極體系,一度UN被認為「即將美國化」,不過第七任的秘書長Kofi Annan很積極避免這個情況發生。從世界衛生組織(WHO)轉任UN的過程中,他顯然是將任期目標放在讓UN積極推動並干涉各國民生問題,包括健康、衛生、性別、糧食、飲用水等,這些努力也使得UN在2001年時再度獲得諾貝爾和平獎。

當世界又漸往多極發展時,這個過程也讓UN的焦點轉向關注複雜互賴與國際合作等方法,為國際關係中的新自由主義和建構主義提供了許多研究實證。不過若從整個UN系統,包括其專門機構(specialised agencies)和其他有合作關係的國際組織,這個地位從「全球治理」的角度來看真的是德高望重。

此外,秘書長也是「行政首長協調理事會」(UN System Chief Executives Board for Coordination)的主席,以負責提高龐大科層體系效率低落的問題,因為近年來事務繁重,再加上「跨部門管理安排」儼然成為不得不為面對的顯學,UN體內疊床架屋、權限重合的嚴重情況,因此經常被重炮痛批,因此UN「塑身」也將是繼任秘書長的重責大任之一。

總之,這次大會主席Mogens Lykketoft和安理會主席Samantha Power聯名寫了封公開信給各國代表處,希望透過選拔、政見發表的方式來產生下一屆秘書長,就是希望秘書長能從「安理會的外交官」,過渡到「國家的外交官」,最終轉型成「人民的外交官」,讓United ‘Nations’可以名符其實地屬於「各民族的聯合政府」,符合透明性、正當程序等要求,背後則有近年來崛起的新世界主義作為理論基礎,以期不再囿於權力政治、國界區域的限制。

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後記:2016選舉結果

經過六輪投票,前葡國總理安東尼歐•古特瑞斯(Antonio Guterres)終於出線,接受聯合國安理會的提名,目前名單交付大會進行最後表決。決議通過後,將繼任潘基文,接掌第九屆秘書長的職位。

因為這次是聯合國第一次接受各方提名並公開選舉秘書長,破天荒有13位候選人,也因此安理會針對每個人選進行個別非正式投票(straw poll);六輪後,最終古特瑞斯得到了13個贊成票,2個沒意見,沒有反對票,成為提名人選。

各方寄予厚望,希望本屆能由女性出線,且俄、中原本都有自己特別支持的人選,古特瑞斯出線算是令人蠻意外的,但這個決定也算張中規中矩的牌,因為古特瑞斯已經擔任聯合國難民署高級專員十年,的確適合眼下這混亂的時局。

古特瑞斯在政見發表會時,已表明將會延續聯合國的職志,繼續推廣人權與和平項目,尤其是戰亂中人權的保障,並發揮專長,協助各國調停複雜的難民問題。

日前他接受採訪時,承諾會大力推廣婦女、兒童及其他弱勢群體的權利,因此獲得歐盟各國的青睞。他亦表示,將針對維和部隊性侵案件進行調查,也會保持與其他國際組織之間的緊密合作關係。

(2016101007更新)

參考資料

  • UN官方訊息:Procedure of Selecting and Appointing the next UN Secretary-General
  • 宿亮,《联合国秘书长求职秘籍》,政見(CNPolitics),2016-04-14
  • Johnstone, Ian (2003). The Role of the UN Secretary-General: The power of persuasion based on law. Global Governance, (9)4: 441-458.
  • Mark Leon Goldberg, ‘Who Will Be the Next UN Secretary General?’ UN Dispatch (14/11/2016)
  • Mwelwa Chambikabalenshi Misambachime (1999). The role of the UN Secretary-General in conflict resolution in the Gulf. International Journal on World Peace, 16(2): 37-67.
  • Susan Myers, ‘The Next UN Secretary-General: Selecting the World’s Top Diplomat’, United Nations Foundation (08/11/2016)

圖片來源:聯合國Flickr

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李 柏翰 Written by:

A learner of international law, human rights, social movement, global health, and queer studies:現於英國薩塞克斯大學(University of Sussex)從事孤冷的菸酒生涯,閱讀是一種創造,寫作是一種想像。