劉元序｜美國《馬格尼次基法》開啟「制裁個人」的先聲：如今遍及世界的法案，能有效阻止人權侵害者嗎？

劉元序｜美國《馬格尼次基法》開啟「制裁個人」的先聲：如今遍及世界的法案，能有效阻止人權侵害者嗎？

12月10日是世界人權日，而2019年世界人權日的前一天，歐盟的外交與安全政策高級代表（EU’s High Representative for Foreign Affairs and Security Policy）Josep Borrell在主持外交事務理事會的會議（Foreign Affairs Council）後於記者會宣布歐盟將啟動歐盟版本的 馬格尼次基法 （Magnitsky Act）立法草擬的準備工作，以制裁重大違反人權的個人。

提到國際人權的保障機制，大家較為耳熟能詳的或許是「兩公約」等等以國際人權條約、規範為首的國際人權法體系，將人權法制化，試圖使人權的法制普世化，不過，在討論國際人權這件事，除了國際人權法制，各國以政治工具對違反人權的國家、個人的制裁（如經濟制裁、簽證制裁、凍結財產）亦是一個值得關注的面向，尤其是個人制裁的部分。

也就是說，關於針對國家的經濟制裁雖有不少是基於人權理由，過往針對個人的制裁體系則主要限於反恐，基於重大違反人權理由制裁個人的法律可以說是一個嶄新的領域，美國於2012年訂定了馬格尼次基法（Russia and Moldova Jackson-Vanik Repeal and Sergei Magnitsky Rule of Law Accountability Act of 2012）世界上才第一次有單純基於嚴重人權違反理由而制裁外國個人的法律制度，本文試圖為所謂馬格尼次基法提供一些簡短介紹與淺談。

馬格尼次基法背景與簡介

馬格尼次基法（Magnitsky Act）源於美國，背景為俄國一名揭發重大貪腐弊案的稅務審計師Sergei Magnitsky因而於2008年被俄羅斯政府逮捕並拘留，在拘留期間因被毆打與缺乏醫療照護而於2009年死於拘留所中（此案後來有起訴到歐洲人權法院，歐洲人權法院一直到去年才做出判決認定俄羅斯政府有多處違反歐洲人權公約之處）。

2012年美國對於俄羅斯迫害Sergei Magnitsky一事的相關人員訂定對俄羅斯制裁的法案，馬格尼次基法（Magnitsky Act）這部針對制裁重大違反人權的個人因而誕生，不過有論者批評馬格尼次基法因針對俄國政府官員政治動機過於濃厚，美國在2016年訂定全球馬格尼次基問責法（Global Magnitsky Human Rights Accountability Act），將適用對象擴及至全球，爾後許多國家亦跟進美國訂定相關立法，例如:英國、加拿大、愛沙尼亞、立陶宛等國。

從美國的全球馬格尼次基法的條文觀察，簡單來說，美國總統可根據可靠的證據對於符合下列事項的任何外國人（any foreign person）實施制裁：

• 這個/些外國人在任何外國對揭發政府官員不法行為的個人或行使國際人權與自由的個人實施法律外處決、酷刑或其他重大違反人權的行為。
• 作為前項違反人權事由的行為人的代理人或代表。
• 重大貪污腐敗行為（acts of significant corruption）的政府官員，而應負責，或涉及指揮、命令、共謀、控制。
• 對於前項的協助、贊助或提供財務、科技、物資、貨物與服務等援助。

可以實施的制裁有不得進入美國(簽證制裁)與凍結其在美國的財產，讓嚴重違反人權者無法「發大財」、「人進不去」。效仿美國立法的國家也大致按上述模式立法，台灣民間甚至有論者鑒於中國近年來重大違反人權的行為進而主張台灣應制定台灣版本的馬格尼次基法。

政治動機？保護人權？

馬格尼次基法：一個新的起點
這類的人權制裁法究竟能否真的保護人權呢?尤其過去國家以人權為理由對他國的經濟制裁不免也有遭到質疑是以人權理由包裝真正的政治動機而遂有「雙重標準」與「選擇性執法的問題」的批評，例如：對於國家的經濟制裁，歐盟似乎時有傾向避開盟國或經濟夥伴國而遭受雙重標準的批評。

另外，不論該制裁是否真的有達到制裁違反人權的國家的效果，使該國家改變其人權政策或改變國家行為，此等經濟制裁（如：提高貨物關稅、中止經濟援助等）卻制裁到了該國的無辜者，一般老百姓，特別是經濟的弱勢，使得真正保護人權的效果有限。

相較於針對國家的制裁，馬格尼次基法針對嚴重違反人權的個人實施制裁而非國家整體，有效的避免波及無辜（雖然嚴重違反人權的行為者的家人與員工等等還是可能被制裁），又馬格尼次基法針對個人，對於國與國的外交關係的破壞較小，使國家對嚴重違反人權之個人行使制裁時較不會有外交顧慮，這可從美國在馬格尼次基法的實踐觀察得出，美國人權制裁名單打擊面廣大，涵蓋許多國家的個人，這或許顯示受到雙重標準質疑的可能性下降了許多，或許是因為此等個人制裁實踐上並未顯著影響美國與被制裁者國家的外交關係，總之，此等立法可望可以突破過往對於國家制裁是基於強烈政治動機的質疑。

相關法律分析：定義問題、正當法律程序、有效性
雖然馬格尼次基法起點看來是立意良善，但若要更加鞏固馬格尼次基法保護人權的決心、彰顯法治精神，並削弱政治動機的質疑，除了基於保護人權與一致的國家實踐，另一方面應展現在法律條文上，例如：重大違反人權的條款應參考國際法的標準，例如：絕對法（jus cogens），即國際法所說最高階的國際法，所有條約與國際習慣法與其牴觸，無效。

絕對法的法律基礎亦可見於《維也納條約法公約》第53條：「條約在締結時與一般國際法強制規律牴觸者無效。就適用本公約而言，一般國際法強制規律指國家之國際社會全體接受並公認為不許損抑且僅有以後具有同等性質之一般國際法規律始得更改之規律。」而64條（一般國際法新強制規律[絕對法］之產生)亦寫明：「遇有新一般國際法強制規律產生時，任何現有條約之與該項規律牴觸者即成為無效而終止。」絕對法反映的是普世價值，例如：禁止酷刑、禁止種族屠殺、禁止法律外處決（extrajudicial killings）等，這都可以成為馬格尼次基法「重大違反人權行為」定義的依據。

另外，在實行制裁時亦要注意正當法律程序與公平審判的保障，以免遭到正當性不足、反過來侵害被制裁者的人權的批評，這方面可借鏡於歐盟法院的kadi一案歐盟為執行聯合國安理會為打擊恐怖主義通過關於凍結與恐怖主義有關組織或個人之資金的決議，制訂歐盟相關反恐規章（regulation），並據此凍結被制裁人kadi的財產，歐盟法院認為未通知原告明列該名單之相關證據，未制定限制措施後合理時間讓當事人有被告知相關證據的權利，故對於防禦權保護確有不周；對於對抗恐怖主義的財產凍結措施，歐盟法院認為原則上具有正當性，惟凍結財產之措施有普遍與持續性，故規章應提供被制裁者一定的保障機制，而使被制裁人得對有關機關提起救濟。從而在制裁的正當法律程序上與審判權亦應有足夠保障，例如：列為名單的標準與依據、司法救濟權等等，一來是保障被制裁者的人權，另一方面也讓人更能信服人權制裁法的規範性與正當性。

最後一個問題是有執行效性的問題，對於許多貪腐政府的政治菁英或獨裁者等並不畏懼簽證被拒或財產凍結，因而制裁有其侷限性，當然，如果他們很多財產在美國之類的強國就很難說了。本文認為或許可以建立一個通報與合作機制，例如:當加拿大決定將某重大侵害人權的獨裁者列在名單時，根據一定的條件，例如:情資顯示該獨裁者有許多財產在美國，因而亦通報給美國。

結語與後記

人權制裁法——馬格尼次基法屬於非常新興的法律，就初步來看，不同於一國基於人權理由對其他國家的制裁，這個法律有望突破國家制裁背後有更多政治考量的質疑，起點看來是好的，當然還有待觀察各國的實踐，希望各國的實踐最後是都走向本文希望的保護人權目的一致實踐、訂定的法律條文具備足夠的法治精神，另外各種相關實務與學術的研究也仍有相當大的研究價值與空間。

不過，馬格尼次基法只是保護人權的其中一個環節，它必須和國際人權體系還有國際刑事法等體系相輔相成與合作以達到完善保護人權的效果，形成一個完整關於保護人權的全球治理(global governance)體系，例如有論者認為人權制裁法與懲罰嚴重犯罪，例如戰爭罪的國際刑事法有相似性，各國實施針對個人的人權制裁可與國際刑事法院合作（International Criminal Court），例如：資訊交換等，另外，本文認為也或許各國可以考慮訂定關於人權制裁有關的國際條約或建議與準則。

最後，回顧這幾年中國各種人權爭議，又加上去年美國通過許多關於中國的人權法案，例如: 已生效的《香港人權與民主法》（Hong Kong Human Right and Democracy Act）與眾議院甫通過《新疆人權法案》（Uyghur Human Rights Policy Act of 2019），不禁讓人聯想歐盟與其他許多國家近年進行馬格尼次基法的立法程序是否與中國有關？這讓筆者想到有政治學者認為在國際政治的場域，中國藉由一帶一路等全面性的制度，改變世界秩序以追求中國利益，而中國所追求的世界並非建立在自由、民主和人權上，不管世界各國訂定馬格尼次基法是基於何等立法理由，在這個背景上有捍衛現今國際人權體系的效果，各國立法是有一定的價值與意義存在。至於各國實踐馬格尼次基法，對於保護世界人權可以提供到何等程度的貢獻，就有待往後持續的觀察啦！