李濬勳|台灣漁業不能忽略的趨勢-透過港口國措施強化打擊非法捕魚

非法、未報告及未受規範漁業(Illegal, Unreported, and Unregulated Fishing, 簡稱IUU漁業) 從1982年聯合國海洋法公約後便開始逐步受到重視。然而受限於國際法破碎化之發展,有關打擊IUU漁業一事只得於國際組織或是區域性國際組織中各自發展例如聯合國海洋法公約之下的附屬魚群協定(Fish Stock Agreement)、或是首先提出IUU漁業的區域性漁業組織南極海洋生物資源養護委員會(簡稱CCAMLR)。

這些看似分散的立法仍然有跡可循,直至2001年時才由聯合國糧農組織(FAO)歸納整理出一份統一性綱要文件,稱為「預防、制止和消除 IUU 國際行動計畫」(簡稱IPOA-IUU)作為整理IUU漁業的主要文件。然而近年來由於船旗國管制不彰,國際社會遂將矛頭轉向港口國,希冀透過港口國的管制行為有效管制IUU漁業。本文欲介紹今年6月始生效的港口國措施公約(Port State Measures Agreement)並且提出學者間對該公約之評論,港口國措施協定作為後IPOA-IUU第一份具有拘束力之文件,其對於國際漁業法之影響仍然有待國際觀察,然而我國身為漁業大國不可不重視此議題 。

我國為何要重視國際漁業法

漁業對於我國而言是相當重要的產業,原因在於其所帶起之經濟價值龐大,足以供養我國人民數個世代。我國為全世界第六大遠洋漁業國,以民國100年之資料來看,我國漁業年總產值為1,222,568公噸,總產值為新臺幣1,059億元,其中遠洋漁業產量為702,133公噸,占總產量之57.4%,遠洋漁業產值為新臺幣475.3億,占總產值之44.8%。如此大的產值可看出漁業於我國舉足輕重之地位,而我國受限於非為聯合國會員國,許多聯合國系統之下的國際條約以及區域漁業組織都無法加入。所幸仍有許多區域性漁業組織是獨立於聯合國系統之外,讓我國得以加入該組織並且參與談判漁業配額。

除此之外,我國是以「捕魚實體」(Fishing Entity)之身份加入各大區域性漁業組織,例如北太平洋鮪類似鮪類國際科學委員會(ISC)、南方黑鮪保育委員會(CCSBT)之延伸委員會、中西太平洋漁業委員會(WCPFC)、美洲熱帶鮪魚委員會(IATTC)以及南太平洋區域漁業管理組織(SPRFMO)。捕魚實體一詞是由聯合國海洋法公約之下的1995年魚群協定(Agreement for the Implementation of the Provisions of the United Nations Convention on the Law of the Sea of 10 December 1982 relating to Conservation and Management of Straddling Fish Stocks and Highly Migratory Fish Stocks)中所創設出的主體,其中第一條提到「本協定各項規定應比照適用於船隻在公海捕魚的其他捕魚實體」,從而有鑑於我國特殊之地位,其他組織便援引此規定將我國納入組織的成員之中(或是相關外圍組織)。而目前全世界也僅有我國此一捕魚實體。

綜上所述,在我國漁業能力強盛之情況下,我國被要求加入了許多區域性漁業組織,從而也必須受到該組織的相關規定以及決議限制。區域漁業組織為了與國際同步也會採納許多國際條約以及國際標準作為其組織的內容,也因此我國雖然無法加入聯合國系統,但仍然會受到聯合國相關漁業規定之影響,而這些漁業組織的限制也會影響我國漁業立法之發展,因此我國不得不慎重面對國際漁業法。

IPOA-IUU寫了什麼?

保育環境、確保資源永續發展是全球對於環境責任的共識,近年環保意識高漲,國際社會對於環境的保育不遺餘力,企圖保全乾淨的地球讓人類與環境之間互利共生的成長。生物資源身為環境不可分割的一部分也應受到相同對待,而海洋生物資源由於其經濟價值高、管理上有技術上困難,因此遲至近年才倍受重視。對於漁業的管理於國際法之發展上是越來越嚴格的,從1958年的日內瓦公海公約開始到1982年的聯合國海洋法公約,強調的是傳統上的公海捕魚自由,只是要求國家也應注重環境保育的永續發展,但不能算是嚴格的義務。而近年來也因為區域漁業組織的成立,公海自由已經越發受到限制,國家必須加入區域漁業組織取得漁獲配額才得於特定海域內從事漁業活動,否則都可能構成IUU漁業。

對於IUU漁業遲至2001年發佈的IPOA-IUU中才有全面性的規定。其指出IUU漁業可以分成三種,分別是非法漁業(Illegal Fishing)、未報告漁業(Unreported Fishing)以及未受規範漁業(Unregulated Fishing)。非法漁業指的是漁船違反沿岸國的國內法規、或是漁船違反了區域漁業組織的規範;未報告漁業是指漁船於捕漁時無依法向國內機關報告或作出虛偽之報告、或者是未依程序向國際組織報告;未受規範漁業指的是在區域漁業組織的水域範圍內,漁船之行為不遵守該組織之規定。

而針對這些行為,IPOA-IUU 其整理了有關打擊IUU漁業之所有行為,從所有國家之合作責任為出發點,其討論了船旗國、沿岸國以及港口國於打擊IUU漁業時所應負擔之行為。舉例來說,所有國家應相互合作在打擊IUU漁業上,資訊的流通交換、船籍資料的透明可取得性都應開放;船旗國應監督其船舶無從事IUU漁業之行為,若有則應主動通報相關國家;沿岸國於其管轄水域範圍內若發現有從事IUU漁業之船舶,應進行登臨或是臨檢以求進一步確認;港口國應對於疑似從事IUU漁業之船舶進行靠港後之檢查,並且得要求入港前即提供相關資訊以供查證。打擊IUU漁業需要所有國家的共同合作,除此之外IPOA-IUU也建議區域漁業組織一起加入互聯網中共同打擊IUU漁業。

惟IPOA-IUU只是一份建議性文件,換句話說其並無拘束力。國家遵守與否取決於國家自由意志,若違反亦無違法效果得以進一步處理。有鑑於此,國際社會體認IPOA-IUU之效果不彰,因此進一步擬定一份有拘束力之國際性文件,漸漸受到國際社會的迴響。

後IPOA-IUU時代的港口國措施協定

2009年聯合國糧農組織通過了「港口國措施協定」(Port State Measures Agreement),將若干港口國措施予以法制化,使其不再只具有建議性質、凡是締約成員皆有義務落實該等措施。傳統上船旗國在打擊IUU漁業上立於主要角色,所謂船旗國指的是船舶的國籍國,通常船舶懸掛哪國國旗就會是註冊並且受到該國管理的船隻。一般認為船旗國的管理能力較為有效,因此寄望船旗國於打擊IUU漁業上能發揮最大功效。然而,近年來由於「便宜船籍」(flag of convenience ship,指的是有些船舶為了成本上的考量會選擇向法規管理較為寬鬆的國家註冊國籍,取代向原本國家註冊國籍。例如我國高雄港便有相當多的本國船但懸掛的是巴拿馬的國籍)的出現導致船旗國的管理效果失所附麗,有鑑於此國際社會遂將打擊IUU漁業之責任轉移至港口國。

港口,作為漁船進入國家的大門具有阻擋以及防衛的功能。漁船於完成漁捕後都必然得回到港口始得缷貨、轉運、休憩或是進行油料補充以期進行下一趟作業。因此,若漁船無法進入港口,無疑對於漁船是一項重大的影響,漁船便無法進行油料填充、也無法將漁獲銷售至市場以換取經濟所得。也因此透過港口國措施來打擊IUU漁業可說是直擊漁民們的痛點-經濟利益。無法獲得經濟利益則IUU漁業便無繼續進行之理由。

港口國措施協定規定締約成員可要求漁船於入港前即先通報相關資訊,以供其檢查或是審核其得否入港;若認漁船有從事IUU漁業之嫌,則港口國可拒絕入港,漁船必須證明其自身無從事IUU漁業,此為舉證責任之倒置;若許其入港,港口國亦可進行檢驗(inspection),協約對於檢驗內容有最低限度的規範,若港口國欲採納更嚴格之檢驗亦為所許,若檢驗後認為漁船有從事IUU漁業之疑,則港口國亦可以拒絕其缷貨或停泊。

港口國措施的影響仍有待觀察

港口國措施協定已於今年(2016)6月5日生效,目前有43個締約成員,包括澳洲、紐西蘭、阿根廷、挪威以及歐盟。協定指出國家以及區域經濟組織皆可以成為其會員國,然而可惜的是其並不允許捕魚實體之加入。其原因在於此協定是依附於聯合國體系之下,從而我國由於政治敏感而被故意排除於外。

但這並不表示港口國措施公約對於我國無足輕重,由於我國仍然必須與協定締約成員互動,因此本協定仍然會對我國造成實質上之影響。有學者亦指出台灣當初曾被論及是否應被納入港口國措施公約之締約方,由於台灣是漁業大國並且國際貿易舞台上亦相當活躍,然而有鑑於台灣的港口之國際化程度並不高,因此最後仍被認為無須將台灣納入港口國措施公約之一方。

另外,由於港口國措施協定才剛生效,國家實踐上成果仍有待觀察。然而在協定簽署後便有各方提出意見評論。有學者指出港口國措施公約只是將IPOA-IUU的部分措施透過條約之方式使其有拘束力、義務性,然而港口國措拖公約由於規範面向過於狹窄因此在防範IUU漁業的目的上仍然有限;然而也有學者指出由於港口國措施公約使得國家有義務拒絕違法漁獲進入國內市場,因此在手段上仍不失為可期待的發展。

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參考資料

  1. 遠洋漁業條例草案總說明
  2. Status of Port State Agreement by FAO
  3. 外交部-我國參與國際漁業組織概況中華民國對外漁業合作發展協會
  4. 遺憾!曹啟鴻證實:歐盟準備對台祭出紅牌

封面圖片作者:Takashi Hososhima

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李 濬勳 Written by:

常被誤會是來自菲律賓的僑生,但其實是道地台灣囝仔。 東吳法律系、東吳法研所國際法組碩士