微思客|退出歐盟單一市場,英國怎麼辦,怎麼看?

作者:HyLiu|倫敦政治經濟學院法律系(LLB),求學、工作於世界各地,關注法律,政治等話題

微思客編者劉彪按:英國首相特蕾莎・梅伊1月17日在倫敦發表主旨演說,闡明了英國在即將啟動的脫歐過程中的目標。 演說的關鍵點是英國將退出歐盟單一市場(single market)的聲明。這一聲明終結了近半年的硬脫歐/軟脫歐的政策辯論(軟脫歐派認為英國雖然按照公投民意脫歐,但應為了經濟利益,留在單一市場)。歐盟單一市場的重要理念是讓天下(歐盟內)沒有難做的生意。 但下文將會為大家解釋,單一市場不單是簡單的市場,只要選擇尊重脫歐公投結果,退出單一市場幾乎是必然選擇,英首相退出單一市場的決定也毫無意外。 更複雜的問題是,退出單一市場後,英國將如何繼續與歐盟做生意。

單一市場不單是商品市場

「單一市場內無國界,人員、商品、服務、資本自由移動。」(《歐盟運作方式條約》(TFEU)第26條)

由於TFEU是歐盟的憲法性的條約(極其重要),且歐盟也多次表態,四大自由移動(人員、商品、服務、資本)與單一市場不可分割,所以一個國家只要是單一市場的成員,就得接受這四大自由移動。

實踐中,什麼是自由移動(比如,英國出於國民健康因素考量,禁止所有廉價酒在本國的銷售,算不算妨礙歐盟內商品的自由移動,云云)有巨大的爭議,拋棄複雜的不談,大家都同意的是,人員的自由移動意味著英國(同理,其他歐盟成員國)幾乎不能拒絕來自歐盟其他成員國的公民在英國居住、工作。

單一市場還有自己的法律,且高於成員國法律

TFEU第114條授權歐盟就實現TFEU第26條下的單一市場的目標,進行立法。歐盟成員國的個人、企業得服從這些法律,成員國自己的法律也不得抵觸歐盟的立法。

歐盟為什麼要來立法? 由於歐盟成員國在技術、環境、安全衛生等各方面的法律、規制不盡相同(很顯然,就像中國和越南很多法律、規制都不同),而這些法律、規制上的差異可能導致商家要重新設計,改裝在本國生產銷售的商品以符合出口國要求,可能妨礙某一國商品自由流通到另一國,不符合TFEU第26條下單一市場的要求。

為了讓天下沒有難做的生意,歐盟說,歐盟來立法(TFEU第114條),各國都採用,這樣一來,歐盟市場就融合、單一了。

就像秦始皇統一度量衡一樣,歐盟立法把歐盟各成員國很多與做生意相關的法律、規制都統一了。甚至,真的把度量衡也統一了(某種程度上。參見英國著名司法案Thoburn v Sunderland City Council:英國小販賣水果想不用千克,用英制)。

當然,各國文化、風俗等各不相同,有些領域,即使歐盟立法統一各國規制有利於商業、單一市場的形成,歐盟也不會、不能立法,但界限劃在哪裡,爭議仍然很大。

除了積極立法干預,歐盟還通過司法手段(歐盟法院判決)消除成員國間的非關稅的隱性貿易壁壘。 比如曾經有德國法律要求,據稱出於消費者利益考量,只有酒精含量達到25%的果實類利口酒才能在德國市場銷售(無論是德國生產還是外國生產),一家法國的酒精含量只有15- 20%的果實類利口酒因此無法直接進入德國市場。

對此,歐盟法院判該德國法律妨礙歐盟內商品的自由移動(見Cassis de Dijon一案) 。 由於歐盟成員國必須服從歐盟法院判決,歐盟也以此類司法方式,移除各成員國可能對自由移動、流通造成妨礙的壁壘,讓天下沒有難做的生意。 當然,如此做法是否合適,是極其有爭議的:一切以經濟、生意為導向合適嗎?各國的主權是否受到過分侵犯?這裡不議。

單一市場成員資格,要還是不要

梅伊的發言體現了英國選民退歐投票背後的考量:英國要控制移民,英國要拿回立法權,法律要從倫敦來,不從布魯塞爾(歐盟機構眾多)來。很顯然,這些訴求與通過單一市場捆綁銷售給英國的歐盟內人員的自由移動,對歐盟法律、司法判決的服從是衝突的。 那麼,歐盟能不能通融一下,把單一市場的元素拆分銷售呢?

畢竟英國雖然想要控制歐盟移民的權力,不要(或少要)歐盟法律約束,但還想優惠地、無壁壘地利用歐盟這個五億人口的市場。 政治上看,歐盟政治領導已多次表示不同意;法律上看,這牽涉到修改歐盟憲法性文件TFEU的條款,操作極其困難。因此,只要尊重選民脫歐決定,幾乎必須脫離單一市場。

不是「最大程度的市場開放」而是「盡可能的市場開放」

2016年英國出口的48%面向歐盟成員國;由於地理關係近等原因,即使退歐,歐盟仍然很有可能是英國最大的出口市場(《金融時報》,1月19日)。

既然脫離單一市場不可避免,那尋求歐盟單一市場的准入,則是經濟上的合理選擇。但「最大程度的市場開放」意味著選擇挪威模式,而選擇該模式由於下述原因幾乎不可能。

其實,梅伊的發言很明確,英國將追求「盡可能的市場開放」,靠「全新、廣泛、大膽而有雄心」的「自由貿易協定」實現,而不是其他模式,比如挪威的、或瑞士的。

挪威雖然不是歐盟成員國,但通過與歐盟締結的歐洲經濟區條約(EEA Agreement),可以最大程度的進入歐盟單一市場,從享受的恩惠上看,挪威與歐盟成員國幾乎無差別。但是,如前述,單一市場捆綁銷售的四大自由移動、歐盟的法律等,挪威也幾乎悉數接受(挪威在少數領域,比如漁業等,不受歐盟管轄)。顯然,這種「最大程度的市場開放」不符合梅伊的訴求。

比挪威模式和歐盟關係疏遠一些的是「瑞士模式」。 瑞士通過與歐盟的多個雙邊協定,決定哪些產業可以最大程度的共享歐盟單一市場。但瑞士也必須接受人員的自由移動這一條;指定領域的瑞士的法律也要符合歐盟的立法。這種對歐盟的半臣服感覺不像是梅伊所代表的脫歐選民能接受的。

既然已有的「最大程度的市場開放」模式不可能, 最適合的就是梅伊在發言中所稱的「盡可能的市場開放」。現實中,就像梅伊所說的,這意味著自定義一個英國歐盟間的「自由貿易協定」,而且還要「全新、廣泛、大膽而有雄心」。

自由貿易協定

一般而言,通過自由貿易協定可以廢除很多當事國之間的關稅、非關稅壁壘,有利雙方通商;雙方還可決定哪些產業需要保護或因其他原因排除於自由貿易範圍之外。

自由貿易協定一般沒有允許對方國民自由移民到本國的條款,也不會有當事國立法,司法主權被過多干涉(當然也有有爭議的地方)的問題。

但通常,自由貿易協定對服務貿易的自由化程度不及商品貿易。 相比之下,歐盟的單一市場進程保證歐盟內的服務業的自由移動,比如歐盟各國的金融機構擁有passporting權利。

舉個例子,設立在倫敦的金融機構可以在指定業務範圍內,面向歐盟成員國提供服務(passporting)。世界上的自由貿易協定都不包含此項。 而英國的金融服務是重要的出口產業,看中passporting權利,所以,傳統的自由貿易協定顯然不是最佳。

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「全新、廣泛、大膽而有雄心」的自由貿易協定

梅伊在發言中沒有具體說明什麼是她/英國想要的自由貿易協定,畢竟這只是一個定性的演講,未到列舉和歐盟談判條款的時候。但她確實提到,希望新的自由貿易協定包含單一市場的部分安排:比如,提供跨境金融服務的自由。

她的理由是,既然此類安排存在了那麼多年,不包含在新的自由貿易協定中不合理。窺斑見豹,英國需要一個拆解了的單一市場,取其精華(英國想要的,比如金融業的passporting)、棄其糟粕(英國不想要的:移民,歐盟法律掣肘)。

自由貿易協定,能否、何時實現?

簽訂一個覆蓋產業、領域廣泛的自由貿易協定總體上有利於英國、歐盟。 但即使如此英國與歐盟的自由貿易協定生效前,很可能須克服眾多擁有否決權的政治體的合理、以及不合理的阻撓。

如果自由貿易協定覆蓋的領域皆為歐盟獨治領域(exclusive competence),則歐盟可與協定對方完成該協定,無須歐盟各成員國簽署、批准;但如果自由貿易協定覆蓋領域廣泛,則其很可能牽涉到歐盟與成員國共治的政策領域(shared competence;即,成員國也可立法治理,歐盟也可立法治理)。

牽涉到共治的政策領域時,該協定則很可能被歸為「混合協定」(mixed agreement),其生效須所有歐盟各成員國政府、議會、甚至地方議會批准。所有歐盟成員國批准貿易協定之難可參見歐盟加拿大自由貿易協定的批准過程,歷時七年談判的該協定險些因比利時聯邦政府的不簽署而功虧一簣。

而比利時聯邦政府不簽署的原因卻是某地區議會的阻撓—按照比利時憲法要求,比利時聯邦政府必須得到地區議會同意後方可簽署。 多元的利益,以及眾多否決權主體的存在讓歐盟自由貿易協定的簽署、批准耗時耗力。

既然歐盟成員國的介入會讓協定的完成複雜化,程序上可否避開歐盟成員國的介入?

鑑於英國期待一個覆蓋內容廣泛的自由貿易協定,協定很可能包含歐盟與成員國共治領域,成為混合協定,須各歐盟成員國同意;而就歐盟新加坡自由貿易協定是否須要成員國簽署、批准的爭議(待歐盟法院判決)對英國也並非好消息。

雖然歐盟法院尚未給出判決,但2016年12月21日的佐審官(Advocate-General)意見認為該協定覆蓋了部分共治領域和成員國獨治領域(佐審官意見有時對歐盟法院判決有較大影響)。對共治領域的慷慨解釋可能讓未來的英國歐盟貿易協定更容易牽涉到共治領域,最終須所有成員國批准。

當然,在各成員國考慮批准之前,英國必須與歐盟談判,達成合意。如前述,英國與歐盟協商脫離單一市場問題時,歐盟已拒絕了英國成為一個自定義的單一市場成員的請求;現在,梅的自由貿易協定請求本質上是以自由貿易協定之名,自定義一個歐盟單一市場:去除單一市場中英國不想要的,留下有利的。 既然要求的本質沒有變,那麼分歧也不變,英國與歐盟最終何時達成合意,前途未卜。

但普遍的預測是啟動脫歐程序到完成脫歐的兩年期限內,難以達成合意。若如此,英國則必須裸退,除非,雙方達成一個不完全的暫時的合意,給英國經濟一個緩衝。 至於何時,是否能實現「全新、廣泛、大膽而有雄心」的自由貿易協定,難以樂觀。

2009年12月1日《里斯本條約》正式生效,「歐盟」的稱謂正式取代「歐共體」,《建立歐洲共同體條約》更名為《歐洲聯盟運作條約》(簡稱「TFEU」)。對歐盟的決策方式和機構設置等都進行大刀闊斧的革新,推動歐洲一體化進程。

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