平埔族在台灣原住民運動的歷史上從來沒缺席過,但至今仍在向體制爭取最基本的身分認定,還有作為原住民族所應該擁有的權利。日前,行政院通過了修改原住民身分法的草案,打算採用「增列平埔族於條文,但對應權利另外再處理」的折衷方案。即便連權利的雛型都看不見,這已經引起一些原住民族的反彈,立場包括「兩個族群並不相同」,或者擔憂既有資源的壓縮。

原住民身分的確認,包含兩個層次的討論,一個是「作為原住民」,一個是「成為原住民」。在前者,討論的範圍可以聚焦在原住民族這個身分在近代國際法上的發展;而在後者,討論的主要是如何在內國體制內爭取到法律上的地位和對應的權利。本文將以前者為重心,試著介紹國際法上這個獨一無二的群體:原住民族。

國際法上討論原住民族,常常圍繞在集體權和個人權上。在古典國際法的觀點,只有「國家」是主體,並不討論國家以外其他「人」的存在。而所謂的主體,指的是在這套法律系統上能讓權利和義務附著的地位,而國家,就是過去國際法上唯一的「人」。

世局和規範的演進,讓這種唯一有了變化,例如國際組織的出現和實際上的運作,我們就得去討論它的權利和義務;對於二戰生靈塗炭的事後檢討,讓我們去討論「個人」在超越國內法關係上的刑事罪責,這是國際刑法的範疇;同時,對於生而為人這種基本尊嚴的意識,讓個人基本的權利保護規範被建立,也就是今天的國際人權法。

這些都是剛接觸國際法時,必然會接觸到的基本觀念,但更進一步,我們會發現現實的複雜程度超過上面提到的範疇。規模超群的跨國公司在國際法上的權利義務呢?超級城市,例如倫敦,對於跨國規範和運作的地位呢?國家力量可及之外的武裝團體,基於不同的因素,也被納入武裝衝突法的範疇;非政府間組織(NGO)在許多規範體系裡,對於規範的建立和發展扮演重要的角色;而類似台灣這樣妾身地位不明的數個政治實體,也真實存在,並且程度不一地參與了不少國際規範的運作。這篇文章想介紹的原住民族,也是國際法多元論視角的其中一個主體。

原住民族的運動者過去近一個世紀在國際舞台上的積極運作,替這群「人」,爭取到/取回了對應的國際法上權利。而這其中包含了原住民族作為「群體」所擁有的權利,還有作為這個群體中的「個人」所對應的權利。問題來了,這個群體,或者說「民族」指的到底是哪一群人呢?

目標取向的定義:原住民族之間的相似性,還有他們共同遇到的問題

在國際法討論原住民族的範疇,並不是採用條列式的規定,去說符合了某套標準,就是原住民族、如果有條件欠缺,那就把你排除在外。相對的,目前的規則,是用一套系統來描述世界各地的原住民族通常會具備的特徵,包括他們普遍面對的困境、他們提出的主張、他們不同於社會中其他族群的文化模式,還有他們對於自己不同於他人的身分認同。

在今天被採用的定義,並不只是單純基於「血統」、「數量」,或者「這片土地上最早/原本的居民」這樣的標準。舉例而言,「最早的居民」並不足以描述世界各地的原住民族。如果就紐西蘭的毛利人,或者加拿大的第一民族,這樣的文義解釋很容易成立,但如果把視角從美洲和紐澳這些存在「後來的殖民者」的例子拉開,移到其他各大洲,就會發現這裡多數的居民都是「原本就住在那的人」。

純粹的字義,也就不足以辨識在亞非各國裡某群有別於主流社會群體的人們、他們相對弱勢的地位,還有對應的獨特權利。在「血統」或「族群的數量」也一樣,如果少了其他的描述,並不容易去說服大眾說某群只因為擁有特定祖輩的人能擁有優惠性的差別待遇;在後者以瓜地馬拉為例,當地的原住民馬雅族,其實仍舊是該國的多數群體。

關於原住民族,最常被引註的一套「定義」,是在Cobo報告(前特別調查員José Martinéz Cobo向聯合國防止歧視暨保護少數族群小組委員會所提出的報告)中建立的一段描述:

原住民社群、人民,和民族,指的是從異族入侵前、殖民開始之前,就在他們所屬的土地上所發展形成的群體,並且延續至今,認為自己仍有別於當地社會或這些領域中的其他群體(或其一部分)。他們在現有的社會中不具有優勢地位,並且決定要依照他們自己的文化模式、社會制度和法律體系,去保存、發展固有的領土和認同,並且傳承給下一個世代,並且據此作為一個族群存續的基礎。

其他幾個常被引用的原住民族定義,還包括國際勞工組織所做成的兩個先驅公約,ILO第107號(1957)和第169號(1989),還有世界銀行基於促進發展工作所設定的範圍。如果把上面Cobo報告和這些定義拆解開來,大致可以整理出一些規則,其中包括:

  • 主觀上的要素:也就是對自己所屬的群體不同於社會中其他群體的認同;
  • 客觀上的條件:這包含了有別於其他群體的文化、經濟活動或自成一格的法律體系、包含了與土地的緊密連結、包含了面對異族壓迫,至今仍在向權利者爭取正義和承認的共同經驗,以及仍處於社會結構中弱勢的地位。

同樣的,即便是2007年聯合國大會透過決議通過的《聯合國原住民族權利宣言》,也沒有明文定義誰是、誰不是原住民族,而是透過前言和各個條文對於權利的描述,來描述宣言所指稱的群體,還有這些群體之間所遭遇的共同問題。這樣的發展和設計的目的,是因為這套規範需要彈性的去判斷在現實上,哪些群體和他們的權利是這套系統所要涵蓋、關心的對象,而不是用一套條列式的抽象定義來處理。

也就是說,我們今天在討論「是不是原住民族」的時候,第一步,跟國家的建立很像,這個群體主觀上認為自己不同於社會中其他的族群,進一步客觀的觀察,我們會發現他們經歷過去殖民或來自異族的壓迫、至今仍居於社會中的弱勢。它們擁有並且爭取復振自己所屬的認同和文化模式,而為了達到這樣的目標,通常基於和土地的緊密連結,提出對應的權利主張。這樣一個追求自己地位和權利的過程,也就是原住民族行使自決權的過程,被描述為透過協商談判,以及原住民族作為主體的參與所進行的「遲來的建國」。

主要的兩塊權利:自決權、作為少數族群的權利

原住民族的身分認定脈絡和相關權利,並不是只存在「遙遠的國際法」。在台灣已經施行的《公民與政治權利公約》裡,關於第1條和第27條的一般性意見,分別說明了自決權和少數族群所擁有的權利。在對27條的詮釋中,也就是第23號一般性意見書中,強調同時也是少數族群的原住民族,為了維持其文化、語言和宗教的能力,其個人的權利受到保障。意見書中提到:

依27條受到保障的權利的種種層面——例如享受某一種特定文化——可能是與領土和資源的使用密切相關的一種生活方式。對構成少數的原住民群體成員來說可能特別實際。

更進一步,意見書說明:

文化本身以多種形式表現出來,包括與土地資源的使用有聯繫的特定生活方式,原住民的情況更是這樣。這種權利可能包括漁獵等傳統活動和受到法律保障的住在保留區內的權利。

不只如此,意見書也言明:

某一締約國是否有在種族、宗教和語言上屬於少數的人並不取決於該締約國的決定,而是按照客觀的標準予以確定的。

如果就權利的淵源來看,原住民族的權利來自於兩個面向,也就是大名鼎鼎的自決權,還有上面所摘要,原住民族同時作為少數群體的權利。要留意的是,自決權是一種集體權,以一個一個的群體作為行使權利的主體,不像是多數人權法上的權利是屬於個人權。在原住民族的權利議題上,自決權的內容的幾個層面,包含了不歧視原則、文化完整性、土地和天然資源的使用、社會福利和發展,還有自治。

在實務運作上,這兩塊權利的淵源雖然不同,但並不容易清楚區分,而且彼此相互連結,或者說,基於第27條所生的權利在表現上可能並不限於個人權。以原住民族固有領域內的漁獵採集為例,理論上這是基於群體的一份子所延伸出去的個人權利,但是這種權利跟群體的存在緊密連結之外,跟自決權中使用天然資源的經濟權面向也不容易區別。

從台灣今年初兩人權公約國際審查針對第一次定期報告的問題清單來看,審查委員會把蘭嶼核廢料的問題、關於部落面對商業發展的知情同意權、關於數十項相關立法的進度,還有平埔族取回身分等議題,列在自決權。而其他許多議題包括漁獵權、部落公法人的自治地位,還有原民專庭的管轄範圍等,則列於第27條的範疇。

總體而言,就兩公約的架構看,國際法上關於原住民族權利大致上是屬於人權法的範疇,而在每一個個人都享有的基本人權大圈圈中,有一小塊是賦予少數族群的額外權利。更進一步,原住民族基於他們和土地的特殊關係,以及基於歷史遺緒延續至今,在社會中的結構性弱勢地位,在少數族群的第二個圈圈裡,再劃出一個小圈圈,裡頭,就是原住民族專屬的權利。

這些東西跟台灣很遙遠嗎?不要忘了,目前的體制下,兩人權公約都已經被內法化,具有等同於法律的位階,而一般性意見雖然對於其拘束各當事國的力道仍有歧見,公約施行法第3條也已經直接把它納入。

簡言之,上面這篇落落長的內容,不只是以國際法的地位運作在今天的人權法體系,更是直接可以作為目前台灣體制上的法律規定來適用。不只如此,一直被批評受到架空的《原住民族基本法》,還有前總統陳水扁在2002年跟原住民族代表所簽署新夥伴關係的確認協議,裡頭都可以找到這個體制對於原住民族在相關權利上的承諾和規定。

回到平埔族取回原住民族地位的運動和權利,在這個議題上,國際法已經告訴我們,作為原住民族,從來不是由「國家」或者其他的群體來作判斷,而是一再強調所有關於原住民族事務的處理,原住民族自己的意思和參與,才是最根本而重要的原則。這個原則在所有其他的原住民議題如此,在第一步的身分取得,更顯其重要性。

同為原住民族的運動者,或許可以思考,平埔族跟其他原住民族當然不會一樣(世界上哪來的完全一樣),但他們主觀上對自己的認同、至今被奪去的文化,還有復振其文化的努力,跟所有其他的原住民族沒有不同。既然同樣「作為」原住民族,在「成為」原住民族這件事上,就只有全然的平等,不應該有權利上的差異。不願意被客體化、被「他決」,平埔族何嘗不是如此?

參考文獻

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