廖昶鈞|太魯閣亞泥案:礦業、環保與原住民

公法與人權

2017年6月,齊柏林導演在花蓮山區拍攝《看見台灣2》時不幸罹難,他身前「亞泥比五年前挖得更深了」的感慨,也引起全國民眾的關心亞泥在太魯閣開採的問題。事實上,亞泥早在1973年就取得大理石採礦權,開始在花蓮的新城開採大理石,期間也經過了兩次礦權展延,在2016年11月25日,亞泥又向經濟部提出礦權展延申請,並於2017年3月14日通過,展限20年,到2037年為止。

為何遠東集團旗下的亞洲水泥可在原住民保留地上開採礦業長達四十多年,未來還可再開採至少二十年?這些爭議其實牽涉到了礦業、環保及原住民保留地的議題,並有許多法律的規定,本文以下將為大家介紹。

為什麼亞泥可以在原住民保留地上採礦?

現今亞泥太魯閣新城山礦場其實位在太魯閣族人長久以來所居住及生活的土地,然而亞泥公司之所以能在太魯閣族的土地上採礦,牽涉到《原住民保留地開發管理辦法》第17條的規定:

依本辦法取得之耕作權或地上權登記後繼續自行經營或自用滿五年,經查明屬實者,由中央主管機關會同耕作權人或地上權人,向當地登記機關申請辦理所有權移轉登記。

原住民很早就在臺灣這座島上生活著,然而原住民文化中並沒有所有權的概念,在國民政府來到臺灣後,對於原先屬於原住民的土地建立起了「原住民保留地」的制度,要求原住民透過一些程序才能取得土地的權利,《原住民保留地開發管理辦法》第17條就要求原住民要登記農地的耕作權,並且在登記五年後,才可以取得土地的所有權。

1973年亞泥公司來到當地設廠開發,秀林鄉公所將原住民保留地租給亞泥公司,把原住民的土地圍起來,太魯閣族的原住民再也無法進入耕作,而在當時僅有幾位太魯閣族的原住民朋友設定耕作權,大部分的原住民朋友並未設定,導致亞泥在設廠後,太魯閣族人無法依照《原住民保留地開發管理辦法》第17條取得前面所提到的土地所有權。

太魯閣族人原先期望在亞泥二十年租期屆滿後,回去原本的土地行使耕作權,以便取得土地所有權,然而在1995年秀林鄉公所與亞泥招開續租協調會時,才發現原來亞泥希望繼續開採下去,而且當時意外發現在1973年時許多太魯閣族人已經簽下耕作權放棄書,因著這些放棄書,使太魯閣族人無法再行使耕作權,進而取得土地的所有權,亞泥也就這樣一直開採礦產至今。

有太魯閣族人在看過這些耕作權放棄書後,發現每份上面的字跡都相同,而且詢問放棄書上簽字的人,都得到他們並沒有耕作權簽署放棄書的答案,便懷疑是亞泥公司偽造。為了討回自己的土地,由田春綢女士為首,成立了「反亞泥還我土地自救會」,發起還我土地運動,透過訴訟、抗爭等途徑爭取自己的權益,希望能將土地還給族人。

為什麼亞泥可以不經地主同意而直接開採礦產?

太魯閣族人的還我土地運動進行二十多年來,贏得了幾場訴訟,部分族人也取得土地的耕作權了所有權,然而他們卻無法回到自己的土地上耕作,原因在於礦業法第47條。

土地之使用經核定後,礦業權者為取得土地使用權,應與土地所有人及關係人協議;不能達成協議時,雙方均得向主管機關申請調處。

土地所有人及關係人不接受前項調處時,得依法提起民事訴訟。但礦業權者得於提存地價、租金或補償,申請主管機關備查後,先行使用其土地。

這個條文被許多人批評為「霸王條款」,原因在於這條規定:我看上了你家的礦產,如果你不同意我來開採,沒關係,我只要到法院提存,也就是繳一筆錢到法院之後,我還是可以開心地使用你的土地。亞泥新城山礦場雖然沒有取得全部的土地使用權,但就因著這條的規定,可以繼續地佔著太魯閣族人的土地開採礦產。

為什麼亞泥在2017年又取得下一個二十年的礦業權?

礦業法第47條的規定引起許多人的批評,立法院也展開了修法的作業,然而在修法仍在討論的階段,經濟部在2017年的3月14日通過了亞泥在太魯閣採礦權的展延申請,讓亞泥可以在太魯個繼續採礦二十年,經濟部聲稱一切合法,他們所依據的條文是礦業法第31條。

在台灣,如果要開採新的礦業,要經過以下四個階段「核定礦業權」→「核定礦業用地」→「取得土地使用權」→「申報開工」,亦即要取得開採礦業的權利、選定開採的地點要經過核定,且要取得開採土地的使用權,才能正式開工。

然而如果是到期的礦業權想要申請展延,根據礦業法第31條,當想開採礦業的業者開採權到期而想申請延長開採期限時,如果沒有第31條規定的例外情形,主管機關都應該核准,亦即礦業權的展限「原則許可,例外才不許可」,不用經過上面申請開採新礦業的四個階段。經濟部認為亞泥的展限申請沒有第31條的情形,所以便許可了亞泥新城山礦場的展限申請。

為什麼亞泥新城山礦場沒有經過環評?

亞泥於1973年在太魯閣設廠時,當時並沒有環評法的規定,所以並未進行環評,後來環評法在1994年立法,依據由環評法所制定的《開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準》的規定,在國家公園、原住民族保留地採礦,都應該進行環評,亞泥新城礦場在國家公園及太魯閣族的土地內,所以應該進行環評,但亞泥歷次申請礦業權展限時,仍然沒有經過環評,於是就這樣一路開採了四十多年,這又和經濟部及有關。

經濟部一向認為,礦業權的展限,只要開採的範圍沒有變動,就是「舊權利的延續」,而非「新權利的賦與」,這樣的認定差別可大了,如果是「新權利的賦與」,要重新進行一次礦業權核定的審查流程,重新進行礦業用地的核定、進行環評,但如果是「舊權利的延續」呢?這些流程通通可以咻咻咻地直接跳過,只要符合前面提到的礦業法第31條的規定,就可以讓它通過了。

為什麼亞泥新城山礦場沒有踐行原住民諮商同意權?

除了礦業法第31條讓業者輕鬆展限礦業權的規定,亞泥案其實還涉及了原住民族基本法第21條的規定。

原住民族基本法第21條就是俗稱「原住民諮商同意權」的規定,當有人想要在原住民族的土地上從事「土地開發、資源利用、生態保育及學術研究」這四種情形時,必須要讓原住民族同意或參與,並且分享利益,希望接此加入原住民族的聲音,避免破壞當地的文化及生態。在太魯閣族人的土地上採礦,應該屬於原住民族基本法第21條所指的土地開發及資源利用,所以如果依據這個條文,亞泥應該經過當地族人同意後,經濟部才能展限亞泥的採礦權申請。

然而在經濟部跟原民會卻對於原基法第21條的諮商同意權適用的時點有不同意見,經濟部和前面提到的礦業權展限是否要環評有相同的見解,認為只有在要申請新的礦業開採時才要踐行諮商同意權,而亞泥案是礦業權的展限,屬於「舊權利的延續」,所以不需要踐行諮商同意權,而原民會則認為通通要踐行諮商同意權。

為了解決這個爭議,行政院在2016年11月由政務委員張景森及林萬億召開了「研商礦業法案件踐行原基法第21條之時點」會議,決定只有在新設定礦業權或是原有的礦業權要擴大開採時才要踐行原基法第21條規定,如果只是就原本開採的範圍申請礦業權展限,就不需要踐行,因此,亞泥案就這樣地跳過了原住民族的諮商同意階段,直接經過經濟部核准之後,就可以在太魯閣族的土地上進行開發。

看見未來的亞泥

亞泥案像是一盞照妖鏡,照出背後的許多法律問題:礦業法第47條的規定讓亞泥可以不用經過地主同意而直接開採礦產;礦業法第31條關於礦業權展限「原則許可,例外不許可」的規定,讓亞泥輕易地取得另外二十年的礦業權;經濟部將礦業權的展限認定為「舊權利的延續」,讓亞泥歷次申請礦業權的展限時都不須經過環評,同時也不用踐行原基法第21條的諮商同意權。從礦業法本身的漏洞及缺陷,再加上主管機關的解釋,造就了現今亞泥案的紛紛擾擾。

目前礦業法已經展開修法,對於本文提到的礦業法爭議條文也進行討論,我們期望相關單位能以亞泥案為借鏡,經濟發展固然重要,但更重要的是要和環境保護取得平衡,亞泥在太魯閣的下一個二十年已經展開,只願下一個二十年別再出現另一個亞泥案。

附錄

礦業法第31條:

礦業權展限之申請,非有下列情形之一者,主管機關不得駁回:

一、申請人與礦業權者不相符。

二、無探礦或採礦實績。

三、設定礦業權後,有新增第二十七條所列情形之一。

四、有第三十八條第二款至第四款所列情形之一。

五、有第五十七條第一項所定無法改善之情形。

 

原住民族基本法第21條:

政府或私人於原住民族土地或部落及其周邊一定範圍內之公有土地從事土地開發、資源利用、生態保育及學術研究,應諮商並取得原住民族或部落同意或參與,原住民得分享相關利益。

政府或法令限制原住民族利用前項土地及自然資源時,應與原住民族、部落或原住民諮商,並取得其同意;受限制所生之損失,應由該主管機關寬列預算補償之。

前二項營利所得,應提撥一定比例納入原住民族綜合發展基金,作為回饋或補償經費。

前三項有關原住民族土地或部落及其周邊一定範圍內之公有土地之劃設、諮商及取得原住民族或部落之同意或參與方式、受限制所生損失之補償辦法,由中央原住民族主管機關另定之。

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