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梁家昊|打開中國近代司法史(下)—普設法院挽回司法威信

1914年時,袁世凱竟大幅裁撤法院,確實影響到了民眾對司法的觀感;然而當時袁世凱甚至明白表示,只要法官與其他行使司法權的行政官員嚴格依照法律與條理問案審判,任何濫用或干涉司法權限的軍政長官與企圖從中撥弄的地方仕紳都受到嚴格的制裁,又何必擔心「司法獨立」不能實現?

袁世凱登基皇帝失敗吐血身亡後,縣知事兼理司法的情況開始為人詬病,北洋政府的繼任者為挽救縣知事兼理司法導致司法不獨立之弊病,於1917年5月頒布「縣司法公署組織章程」,規定凡未設初級審判廳之縣原則上應設立縣司法公署,審理所在地的所有民刑案件初審。這裡的縣司法公署是設在縣行政公署內,由1至2名審判官與縣知事共同組織。

關於審判事務一概由審判官完全負責,縣知事不得干涉;關於檢舉、緝捕、勘驗、遞解、刑事執行及其他檢察事務,一概規歸知事辦理,並由其完全負責。

儘管北洋政府創設了縣司法公署以濟其弊,但北洋政府之目標仍在兼併其他軍閥地盤,對於司法設置並不重視,故縣司法公署並未普遍設置,是以直至1936年全中國由縣長兼理司法者尚有1436縣,審判廳普設不彰的情形就這樣一直延續到了國民政府時期。

國府時期的法院普設計劃

1927年,國民黨完成北伐、統一全中國,並在南京建立了國民政府。並將審判廳改名為法院,省高等審判廳改名為省高等法院,高等分廳改為高等分院,地方審判廳改名為地方法院,地方分庭也改為地方法院。於1935年,國民政府更頒布「法院組織法」,於縣市設地方法院、省設高等法院、中央設最高法院。這時「法院」一名正式的出現在中國大地上。

然而,國民政府修法歸修法,實際上法院普設的速度,卻未跟上修法的進度,畢竟國民政府當時候還要對付投機軍閥搞中原大戰,還要打日本人,還要打共產黨,就這樣,戰爭拖垮了司法建設。

法院普設速度的緩慢除了與當局重視不夠之外,也與法院權威沒有被普遍尊重有關。

國民政府成立之初,各地省政府都將管區內之法院視為自己轄下的一個下屬部門,事無巨細均由省政府說了算。若你真要司法獨立,那我省政府就不會再管也不想再管你法院的事情,不是我的下屬了,還管你幹嘛,對法院的要求也不再理睬。某法院的一位領導就抱怨道【註1】:

你說我們法院人財物統管了好不好?我看夠嗆。我們法院力量小阿。我們開展工作必須得到政府和兄弟部門的配合阿。沒有政府撥款,我們法院大樓都建不起來。就說說我們法院執行局,離開兄弟單位的配合行嗎?就他(指法院執行局副局長)去執行財產?要是沒有別的部門配合,估計他人早就被執行了。因此,新設縣級法院的步子也明顯放慢了。

為應付以上的時局,國民政府在1936年頒布「縣司法處組織暫行條例」,於縣政府內設司法處處理司法事務,並以縣司法處的審判官取代兼理司法的縣長獨立行使職權,其實跟北洋政府的縣司法公署沒什麼差別,都是一種權宜之計。惟因後續抗日戰爭、國共內戰等戰火的瀰漫,導致司法建設仍沒有較大的進展,就這樣直到退守台灣,接收日本殖民政府遺留的法院設施,相關的法院組織法等規定也移植到台灣來。

行政法院的設置

清末民初,除普遍設立法院的問題外,關於是否要在一般法院之外另外設立專門處理人民與政府間爭訟的行政法院,也存有嚴重的分歧。當時的立法主張,大致可分為三派:一派是梁啟超、吳貫因等進步黨人的觀點,主張學習大陸法系的作法,在普通審判機構外設立單獨的行政審判衙門,也就是「平政院」;另一派則以王寵惠為代表,主張採納英美法系的一元制,不在普通法院外另設行政法院;第三派以康有為為代表,側重保留傳統整肅吏治的國粹—督察院,在採納西方行政法治的基礎上進行改良。

王寵惠認為中國英模仿英美法系的一元制,「為合乎民權之精神也」,畢竟「實行民權之國,其人民與官吏在法律上為平等,即應受同一法律之支配,乃憲法上之一原則,而反乎此原則者,皆應排斥之」,也就是說,你做官的沒有比較大,應該跟人民受同樣的法律拘束,搞個特別專門處理你們的法院幹嘛呢,彰顯不平等阿。

梁啟超等人則認為要裁決行政糾紛是要行政閱歷的,換句話說,他們認為普通法院的法官普遍缺乏行政方面之經驗,審斷複雜行政事務恐無法勝任,判決效果亦難以允協,設立獨立行政法院則可以延攬政治法律專家處理行政爭訟,既維護司法獨立,又可避免司法牽制行政。

畢竟,行政與司法之間的權力分立,不能只注意司法獨立於行政,同樣的,行政也需要獨立於司法。如果由普通法院裡的司法官來裁判行政訴訟,不僅會妨害行政活動之效率,而且也會妨礙追求行政訴訟審理結果之公正。在行政效率和法律平等保護兩個價值之間,他們看重的是前者。

康有為等人的論點由於與民國的特色不合,所以支持者無多,在這邊就不多論述了。在爭論之下,學習大陸法系主張於普通法院外另設行政法院的主張佔上風,於是職司行政機關與人民間訴訟的「平政院」於1914年3月31日就在北京成立了,1927年,國民黨完成北伐,統一全中國,於1932年11月公布「行政法院組織法」,以行政法院為名代替了平政院,行政法院的名稱迄今仍然在使用。

結論

按照現代司法理論,司法獨立很大的一環就是司法機關的獨立,專門的法院更是司法獨立的基本物質載體和外在表現形式。然而從當時的社會氛圍來看,司法獨立的概念為來自於西方法律的新產物,明顯的超越該時社會發展的現狀,遠非當時的人們會奮力堅持之事項,這也導致行政機關兼理司法的傳統變作為一種「潛規則」頑強生存下來,然而縣長兼理司法或設立附屬於縣政府的司法單位,都使司法獨立的精神受到折扣,當代中國的司法發展也因此大受影響。

回首來時路,法院實體建築及權威的成立實屬不易,司法的獨立迄至現在,終於有一個堅實的物質基礎,我們應該珍惜現在這個得來不易的成果,也可以更加期待未來司法在這樣堅實的物質基礎上,可以有更高遠的發展。


【註1】張健(2016)《國家治理的嬗變:基層法院的制度變遷與演進邏輯—以浙江龍泉法院建設歷程為中心》,江漢學術第35卷第5期,頁29-36。

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