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李濬勳|疫情中姍姍來遲的WHO:如何課責失職的國際組織?

隨著2019新型冠狀病毒疾病(COVID-19)的爆發,全世界現今籠罩在濃厚的末日感之下。台灣於去年12月31日通知世界衛生組織(WHO)該病毒可能會人傳人,卻得不到WHO正面回應。遲至今年3月11日,WHO才宣布疫情已構成全球大流行(pandemic)。

WHO於這場傳染病災難中的應變能力受到全球垢病,認為其反應力不足、為中國背書。而截至4月7日為止,全球感染肺炎的人數已經突破了137萬人,WHO究竟有沒有可能被究責呢?本文欲透過現今國際法上的司法體制,說明為何WHO無法被究責,並且於文後提出可能之建議。

國際組織的法律義務

國際法學者Jan Klabbers曾提過,國際組織的功能主要有二:其一是管理國際公眾事務;其二是提供政策討論之場域。

國際組織是透過國家授權的方式所成立——國家透過締結條約,將若干權力賦予國際組織,而該國際組織便只得就其授權範圍內的事項著力。例如《聯合國憲章》就授權聯合國可派出維和部隊維持國際和平與安全;世界貿易組織爭端解決小組,在授權下可以裁決會員國之間的貿易爭端;又例如WHO在授權範圍內,可以增進全球衛生資訊分享以及適當分配衛生資源。

在如此前提下,要知道國際組織有沒有違反國際法規範的義務,要先從其組織條約找起。而WHO之授權就規定在《世界衛生組織憲章》(Constitution of the World Health Organization)之中。

再者,國際組織是一個由數個國家合意形成的組織,真正行動的人是該組織中的代表,也就是秘書長譚德塞(Tedros Adhanom Ghebreyesus)。秘書長得在其職務範圍內行動,而且其行為與決定可以被認為是國際組織之行為。但由於本文不討論秘書長個人責任問題,因此在這裡便不多說明秘書長的內部責任與可行之程序。

現今國際司法機構的缺陷

總的來說,目前只有非常少數的國際司法機構可以管轄國際組織的失職行為。從聯合國系統中的國際法院來看,《國際法院規約》第34條規定,只有國家能於國際法院中提訴和應訴。換句話說,個人、國際組織、公司等其他「非國家」的主體都不能在國際法院中提訴應訴。

前南斯拉夫曾在1990年代,對北大西洋公約組織於境內轟炸一事提出告訴,但由於國際法院不能受理北大西洋公約組織做為訴訟主體,因此當時前南斯拉夫便需要分別向9個公約國提起告訴。除非修改《國際法院規約》,否則國際法院就是無法管轄與國際組織有關的訴訟。

不過,國際司法機構相當破碎,每個國際司法機構都有自己的授權組織條約,因此每個機構的管轄權限以及適用法律都是不相同的。但就現況而言,沒有任何國際司法機構可對WHO所引起之爭端進行管轄。

雖然說歐洲法院可以對歐盟進行管轄,然而這是較特殊的規定,該法院也只能針對歐盟進行管轄,而非開放所有國際組織都可以做為訴訟主體,因此適用上有其地域性的限制。

若以個人責任來說,聯合國行政法庭尚可能管轄聯合國秘書處內的員工。就WHO而言,秘書長可以懲處轄下員工失職行為,若有爭議則可以進一步提交聯合國行政法院。但若秘書長失職,責任可能回到提名的執行委員會以及同意任命的世界衛生大會,也就是會員國本身。

那麼,若在國內法院對這些違法的國際組織提起訴訟呢?答案也是否定。原因在於,根據民事訴訟相關的一般法律原則,訴訟必須由被告的所在地管轄,而國際組織通常會與地主國簽訂條約設置其組織總部,而該條約泰半都會設下國際組織職務豁免的條款,也因此國內法院對於國際組織怠職一事,似乎也無法著墨。

國際仲裁對國際組織的怠職一事,可能也著力有限。國際仲裁通常需透過雙方當事人的協議提交爭端,而協議通常會於爭端發生前即簽訂,例如透過雙方契約約定。然而WHO一事已然發生,要WHO承認自己有瑕疵而另外協議,再將爭端提交到仲裁,可能會受限於國際現實而無法成立。

最後,國際刑事法院可能得以管轄並處理一些重大的人權侵害問題。然而必須是該國際組織之代表人犯下了人權重大罪行,國際刑事法院才得以介入個人犯罪行為。但國際刑事法院目前只得就違反人道罪、種族滅絕罪、侵略罪以及戰爭罪四項罪名進行管轄,且殊難想像國際組織在會員國的監督之下會犯下如此重大之罪行。

由國家承擔國際組織責任?

由於無法透過司法機構處理國際組織違法行為,因而有國際法學者提出:應該追根溯源,找會員國承擔國際組織的違法責任。會員國是國際組織成立的根源,而國際組織的行為也都是透過會員國的投票、決議或任命官員等方式執行,因此在無法課責國際組織責任時,找會員國負責似乎也是可行的方式,如此一來,也可以減少國家透過國際組織之行為來脫避國家責任的可能性。

雖然在理論上看似可行,然而於現實層面上,光是想像如何設計會員國課責制度,就足以讓這個想法胎死腹中,或許交由聯合國國際法委員會起草仍有可能,但也需考慮後續國際實踐是否會讓此制度繼續發展。不過此制度若存在,將與國際法中逐漸承認「國際組織擁有獨立的法人格」之實踐相違背。

透過政治責任課責國際組織?

若WHO之失職難以構成法律責任,或沒有司法機構得以對付這項怠職,那麼國際政治責任或許為一可行之路。會員國可以透過減少提供預算、更換秘書長、重新調整組織人事結構等方式,做為追究WHO政治責任之方式,也較可即時反應責任歸屬的問題。

然而,政治責任的機制也有其缺失。由於政治責任容易落入人為恣章操作,也難以預估其課責力度大小,若處置結果不一致,國際組織與國際法的穩定性可能因而受到破壞。因此,長久之計來說,仍然應以「修改國際法實踐」為中心考量。

修法立法仍是可行之路

國際法學者Martti Koskenniemi曾說過,「國際社會法治化」對國家而言是有利的,因為它提供了國家之間的整體生活利益,例如法規明確可期待,同時也不忽略各國的自身利益。

他曾提出一個例子說明,國際法上「領土完整性」與「民族自決」兩大原則本質上是衝突的。國際法支持國家為了維護國土的完整性,而不容領土被其他政治實體掠奪;然而,國際法也支持各民族有自己決定自己未來的權利,若有必要甚至可以宣布獨立。在這樣的衝突下,民族自決權便延伸出了其限制,只有在外部自決權行使的情況下,才能宣布國家獨立。

國際法在應對突發狀況時,由於其本質上的限制,沒有辦法及時應對,並且由於談判、國家實踐、立法過程冗長,也常常導致國際法與真實社會之落差。然而,國際法仍然有其必要性。對國家而言,國際法的存在是一個雙贏的結果,因為它向國家提供國際社會將來的可預期發展,並且也汲取了各國的利益於其中。因此任何一個國家都不應該、也幾乎無法放棄國際法的存在。

WHO在重大疫情中姍姍來遲,也證明了國際法將國際組織之責任加速修法或立法的需求。或許國際法修法在國際政治上前所未見,然而就立法而言,仍然有其可能性。

另外,透過成立新司法機構對國際組織課責或許不失為一個方法。成立新的外部第三方監督國際組織責任之司法機構,是否有可能?若從國家功利主義角度出發,國家授權國際組織後,便不願意再為其承擔責任,透過國際法學理承認其獨立人格,因此國家應該不會拒絕國際組織責任的存在。也因此,成立這樣的機構無損國家利益。

若是認為國家可以透過授權的方式將責任轉嫁給國際組織,國家應該也不會反對成立這樣的機構。但這裡所謂「不會反對」,並不代表國家「會贊成」。贊成與否將涉及國際政治風向,也會與當時的國家利益、國際現實,以及國際社會整體氛圍有關。

上面這些討論,只能說明第三方監督於國家「無害」。但成立第三方外部監督,是否對國家「有利」從而讓國家主動地想成立此機制,在國際社會現實主義與國家保護主義起頭的現況下,加上新機制可能產生的各種成本,有太多不確定性影響,因此實踐上仍有相當難度。

參考資料

  1. 吳建輝,國際組織之可課責性——以世界衛生組織與其H1N1新流感決策為例 (2012)。
  2. August Reinisch, Securing the Accountability of International Organizations (2001).
  3. Jan Klabbers, Two Concepts of International Organization (2005).
  4. Jan Klabbers, Reflections on Role Responsibility: The Responsibility of International Organizations for Failing to Act (2017).
  5. Ralph Wilde, Enhancing Accountability at the International Level: The Tension between International Organizations and Member State Responsibility and the Underlying Issues at Stake (2006).
  6. Kibrom T. Teweldebirhan, Outsourcing Accountability: States, International Organizations and Accountability Deficit in International Law (2017).
  7. Martti Koskenniemi, The Politics of International Law (2011).