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Written by 15:19 法案白話文

混沌不明的菸害防制法修正,真能完善我國的菸害防制嗎?|徐書磊

歷經十多年未修正的《菸害防制法》,在2020年預告修正。對此,國健署提出了修正幅度極大的版本;其中,針對新型菸品的規範、指定菸品的健康風險評估、菸草重量與支數販售規定、禁菸場所、禁止加味菸和菸品與菸商贊助禁止規定,都是菸害防制制度的重要條文。

在那些修正草案中,包含獨步全球,創設類菸品的分類標準、刪除目前不受禁菸限制規範的場所和菸草支數與重量等規定,在在引起正反意見的討論。

目前《菸害防制法》的草案修正進度,雖已由國健署完成預告修正,並提出草案交由行政院審查,但是行政院目前的處理進度,於邀集相關部會並參考各國研究與立法之後,認為本次修正面向極大,涉及公共衛生管理、菸害防治體制、財政稅收政策和人民財產權利等面向,複雜度極高。所以,也才又請衛福部檢視草案條文的文字,期盼提出更周延的方案。

然而,在各黨團公布本會期的優先法案後,菸害防制法草案並不在列,因此本法案要在本會期進入立法院的機會完成三讀審查會有一定的難度。

引發爭議的草案規範

本次草案當中,最受到矚目的修正,便是為了規範新型菸品而增訂類菸品定義,依其製造之原料及使用方式與菸品區分,並且以禁止類菸品的規範。

如此規範,是為了杜絕未來其他新型態菸品的推出,以及制定指定菸品於製造或輸入前,需經過風險評估始得於市場中推出。

值得注意的是,風險評估的規定也被認為是為了開放加熱菸而設計的預防條款,未來需要經過此風險評估程序才能合法製造、輸入。並非如同主流媒體中的常見報導是直接開放的規定。

也就是說,針對新型菸品的兩種類型,加熱菸和電子煙,分別做出不同分類且一開放一禁止的規定,引起了許多討論與爭議。國健署表示,這是因為在菸草框架公約中,把加熱菸定義成含有菸草的菸品,只要通過健康風險評估就可進口販賣,而電子煙沒有菸草,屬於類菸品,且煙油成分不易管理,風險高,因此全面禁止;但也有其他意見認為,本次修正所創設出的類菸品分類,在新型菸品的規範中是前所未見的,若是先定義分類、再為了符合這個分類決定規範方向,將增加未來新型態產品適用規範困難的風險。

另外,各國的菸害防制法,都十分重視《世界衛生組織菸草控制框架公約》(FCTC)中的規定,其中對於降低菸品、菸草產品或新型菸品對青少年的吸引力,便是各國都有共識的一環,所以對於每一販售單位的菸品支數有所規定,要求締約方禁止分支或以小包裝方式販售,便是為了要提高菸品的取得成本,不讓青少年有機會購買散裝或單支的菸品。

因此,我國現行的菸害防制法中,便針對菸品的重量,做出每一單位含有的菸草重量至少要達15公克,或是支數至少要達20支的規定。在本次草案中,即有更進一步的修正:要求未來每一單位要同時達15公克且至少20支才能販售。此規定在修正後看似亦符合FCTC的規範目的,但卻未考量到新型菸品的設計原理。

以含有菸草的新型菸品加熱菸的狀況來看,在菸支的設計上本來就較傳統紙菸短小,所含有的菸草重量亦更少,且隨著技術進展,菸草柱也越來越細小,所以現在主流的品牌中大多以一個單位20支的包裝進行販售。

本次草案中,依照指定菸品的修正規定,未來加熱菸是極有可能被開放在我國販售的,但是若同時新增開放指定菸品的規定,又修正菸草重量與支數限制的規定,可能會導致通過健康風險評估的加熱菸品,卻在菸草重量這端,無法達到規定而無法販售,如此「又賣又禁」的規定便會產生矛盾。

最後,有關健康風險評估,在草案中則是以授權主管機關的方式,要求進一步制定「細則」,用來規範健康風險評估的方式、標準以及內容,即賦予主管機關決定何者是指定菸品的權限。但以授權明確性的角度來說,作為母法的《菸害防制法》,至少應規範健康風險評估的要件,再授權讓主管機關在相關範圍內制定細則,這樣才能讓立法充分制衡行政機關的舉動。

學者:「既然全文修正,應先決定管制模式,並完整評估公共衛生風險」

針對本次《菸害防制法》的修正,研究菸害防制多年的中央研究院法律學研究所副研究員吳全峰老師,也提出許多觀點值得借鑑。吳全峰認為針對新型菸品的出現,本次草案的修正幅度非常大,幾乎所有重要條文均有修正,已經可說是全文修正了。

以菸害管制的觀點來看,便應該先決定我國的管制模式究竟要採用何種的管制路線,也就是要將新型菸品以菸品管制、藥品管制、混合管制或是全面禁止的規範,進一步依照決定的修正方向進行新型菸品的定性與分類,否則硬要將新型菸品套入傳統菸品的管制架構當中,容易發生執法或訴訟問題。

他表示,菸品防制是一個複雜的規範架構,在評估一個產品對於我國社會的影響,或是決定應該要採取什麼樣的管制模式的時候,不只要考慮這個產品對於個人身體的危害,而是要以公共衛生風險的角度去判斷、禁止或是開放一個產品,是否會使我國菸害防制政策整體倒退或是進步,才能完善制定法律。

以本次草案中針對電子煙設立出「類菸品」概念來說,它是世界各國規範中都沒有出現過的用詞。加上它是以改變物理性態區分,而非風險的危害程度作為管理準則時,當有複合型——也就是同時含有菸草與煙油的產品進到我國市場時,在執法上要不要裁罰、裁罰後是否引起訴訟,都會成為問題。

以美國為例,新型菸品的核定標準主要以「推出時間點」作為劃分界線,也會制定上市前審查與改良風險菸品的審查規範,藉此管控市場上不斷更新的新型產品,確保消費者明確知道自己使用的產品到底有什麼風險與成分。

至於英國對於新型菸品的規範,則要求電子菸在進入市場前要事先通報,並在進口、製造與販售時,嚴格遵守電子設備有害物質限制規範,並對其內容物成分作出檢測報告;而加熱菸的部分則被認定是新興菸草產品,適用菸草產品責任法之規範,製造與進口時都要將產品資訊申報。

亞洲地區的韓國,則會要求先列出傳統菸品的清單,並進一步列出要開放、要禁止的產品範圍。

回到健康風險評估部分,一般也被認為:草案有關健康風險評估的規定過於模糊。雖然授權給主管機關制定標準與細則是許多法規中常見的設計,但本次既然都已要全文修正,至少將健康風險評估的指標、方向與要件規範在母法中,才能更讓執法的機關和受規範的民眾了解並遵循。

以藥品的風險評估機制來看,除了學名藥之外,大多數國家都不止要求書面審查,而是要搭配人體試驗研究的結果,那《菸害防制法》的健康風險評估,是否要採取這樣的規定,亦或純粹要求書審,都是在修正時應該考慮的。

吳全峰最後表示,管制模式的考量與設定,應該要讓政府與民眾有完整、透明的溝通,要仔細說明開放新型菸品與本次法規的其他修正,會不會對我國實行多年的菸害防制法規範體系有影響。法規的定義與架構,例如健康風險評估是要實質審查、查驗登記或是其他程序,都應該要更細緻與縝密,才不會進行如此大規模的修正後,發現執行或規範上有所不足的地方。

管制應符合國際現況,明確立法始能順利推行

菸害防制政策與法規的制定,對於人民的權利、健康以及整體社會的公共衛生都有重大影響,要採取何種管制程度,排列組合像是:全面禁止傳統紙菸、全面禁止加熱菸跟電子煙、或開放納管加熱菸和電子煙等手段,都各有其支持者,但本次草案修正,以目前社會輿論、民團、行政院與學者的觀點,似乎都仍有不夠完善的地方。

根據WHO在今(2021)年7月推出的全球菸草流行報告中指出,電子菸有成癮性且對人體有害,為保護公眾健康應嚴格管制;而加熱菸則有184個國家合法販售,其中管制的方式分為兩種:以菸品適用的規範直接管制,或做出獨立分類而進行管制。

WHO在本報告中亦重申,對於菸品管制的立法,曾提出六大有效管制措施:監控菸草產品之使用態樣並實施預防政策、保護大眾不受二手菸侵害、提供戒菸協助、對使用菸草產品的危害提出警告、禁止菸草產品的廣告、行銷與贊助以及提高菸草產品的稅捐。

我國在決定管制程度與方式的時候,亦應在統整社會意見後,進一步聚焦管制目的與社會衝擊,並參照各國的管制現況,提出更完善且符合我國社會的公共衛生與菸害防制規範。

從國健署近期提出的草案來看,若與國外現行制度一樣,採行嚴格製造、進口與販售審查,佐以健康風險評估,搭配明確規定要件、標準和定義的法規與授權規範,並進一步針對產品或機具、配件規定合理的標準——如此一來,對於遵守法規的人民也就更有保障,也會是對菸害防制政策、個人健康安全與公共衛生風險最均衡、完善的規劃。

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