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印太經濟架構(IPEF),是台灣通向羅馬的道路嗎?|黃哲融

作者:黃哲融,東吳大學國際法組碩士 

過去幾年以來,台灣為了擺脫對中國的經貿依賴,積極結交理念相近的國際朋友,希望與他們簽署自由貿易協定(FTA),並積極爭取參與友邦組成的經貿團體,例如:跨太平洋夥伴全面進步協定(CPTPP)和印太經濟架構(IPEF)。遺憾的是,台灣並不在IPEF的首批成員國名單上。

坊間說法紛紛表示「我們被背叛了」,但事情真的是這樣非黑即白嗎?我們得先弄懂IPEF的內容,還有這個「架構」在國際經貿上的角色。

新穎卻不夠吸引的IPEF

IPEF的新穎之處有三,首先,在於其推動模式。由於美國近年來「貿易保護主義」盛行,普遍認為開放市場會使美國國內失去大量就業機會,阻礙產業發展。於是,IPEF在設計之初,拜登政府便有意使其內容不涉及「市場開放和關稅減讓」(註)。

其次,在於其參與模式。由於IPEF並非一個「整體協定」,而是由一系列「議題支柱」所組成的集合體,因此成員國可以自由選擇想要參與的「議題支柱」,而不用全部參與,但須致力於參與所選議題的所有子議題,以避免成員國盡挑對自己有利的部分,造成談判的破碎化。

最後,在於其涵蓋的議題。根據5月23日公布的啟動文件,確定IPEF將涵蓋四大支柱(four pillars):

  1.   「連結經濟」支柱:涵蓋「公平暨具韌性的貿易」相關議題,包括數位經濟、勞工、環境及氣候、農業、透明化、良好法規作業實務(GRP)、競爭政策和貿易便捷化等七個子議題。
  2. 「韌性經濟」支柱:涵蓋「供應鏈韌性」相關議題,是美國針對因COVID-19中斷供應鏈而制定的政策,包括增加供應鏈的透明度、禁止針對關鍵物資實施出口管制、建立供應鏈預警系統、協調供應鏈的多元化等。
  3. 「潔淨經濟」支柱:涵蓋「潔淨能源、減碳與基礎建設」相關議題,是美國為了對抗氣候變遷,希望與成員國在能源轉型、減少碳排放以及制定能源效率標準等方面合作,並提供資金和技術援助,幫助開發中的成員國實現必要的基礎建設。
  4. 「公平經濟」支柱:涵蓋「稅務與反貪腐」相關議題,是美國為了針對造成不公平經濟的洗錢和賄賂行為,想制定和執行的相關制度,包括要求交換稅務資訊、根據聯合國標準將賄賂定義為刑事犯罪、揭露與辨識實質受益人等。

總結而言,IPEF的本質,在筆者看來就是美國的「要約邀請」(Invitation of offer),可以理解為美國向成員國寄出一份含有四個項目的「合作意向書」,而想要參與的國家則可根據自身情況和意願選擇與美國合作的項目。

然而,IPEF新穎的地方同時卻也是問題所在。關鍵還是在於:美國根本沒有打算要開放市場。沒有開放市場,意味美國僅能在議題上提供原則性的政治與經濟支持,而不會減少外國產品進入美國市場的貿易障礙。相較區域全面經濟夥伴關係(RCEP)、CPTPP而言,確實欠缺吸引力——甚至美國在各議題的相關要求,可能還高於RCEP或CPTPP。

再來,由於IPEF的談判並未獲得美國國會授權,因此美國國內的政治因素及地緣政治角力,都會持續增加IPEF的不確定性,特別是美國曾有多次退出協定的前科。

此外,美國提出IPEF的目的,就是為了因應中國經濟的擴張及影響(註二),然而印太地區還是有不少國家希望可以同時從中國和美國獲得經濟利益,因此這些國家是否會積極響應IPEF仍是一大問號。

因此,未來IPEF要如何在不開放市場的情況下,吸引更多國家的深入參與,是拜登政府的重要課題。

台灣不在IPEF的可能原因

簡單來說,IPEF就是美國想要拉攏一群理念相近的經貿夥伴,在印太地區的組成「抗中共同體」。如今,拉攏台灣來彰顯對中國不滿的態度,或增加對中國的談判籌碼已是國際顯學,因此IPEF是否接納台灣成為首批成員,一直是全世界共同關注的焦點。

對此,在IPEF啟動的前幾天,美國有過半的參議員(52位)公開呼籲「拜登政府納入台灣成為IPEF的一員」。反觀對台灣而言,儘管IPEF的吸引力不如CPTPP,台灣也不見得能從中獲得巨大好處,但若能夠和理念相近夥伴組成經貿共同體,對台灣是非常具有象徵意義的。

「將台灣納入IPEF是我們(美國)對台灣及其繁榮和自由的承諾堅若磐石的訊號。」

就像美國參議院外委會主席梅南德茲,和共和黨首席議員里契聯合50位跨黨派參議員的公開信所說。同時,由於IPEF的成員,有美國和不少CPTPP的成員國,若能加入IPEF,這對未來台灣加入CPTPP或與美國簽訂雙邊貿易協定,乃至自由貿易協定,肯定會有不小的助力。

那麼,為何台灣並不在IPEF的首輪名單上?筆者認為可能性有二:

第一,拜登政府在號召印太地區國家加入IPEF的過程,並沒有想像中的順利。或許是出於美國國內政治壓力——特別是國會期中選舉,IPEF的籌備過程僅花費不到十個月的時間。而在籌備過程中,拜登政府知道IPEF的成功關鍵不僅在國家數量上,還在於成員國家的性質(價值理念與美國相近,且同為市場經濟國家)及其在印太地區的影響力。

因此,除了日本、韓國、澳洲與紐西蘭外,外界還將IPEF是否能在第一輪納入至少兩個以上的東協國家視作成功與否的指標。此外,由於時間倉促,拜登政府實際上對IPEF的實質內容著墨不深,如前所述,使得IPEF欠缺非得加入不可的誘因。

為此,拜登政府在面對立場搖擺或忌憚中國的國家時,就不得不對接納台灣一事有所保留。

第二,拜登政府在對中國的態度上有所緩和。近些年來,COVID-19、氣候變遷等國際問題,加上最近發生的俄烏戰爭等,使得美國處理中國事務時,變得更加小心謹慎;拜登政府更是公開強調:美中關係是競爭而不是對抗,且願意和中國在特定議題上合作(註三)。

讓我們拉高格局:這其實是美中於印太地區的激烈角力

2010年,經濟和軍事力量迅速崛起的中國,正在太平洋的彼端坐二望一。意識到這點的前美國總統歐巴馬,迅速提出「亞洲再平衡」(Asia Rebalance)戰略,以確保美國在亞太地區的領導地位;而排除中國參與的「跨太平洋夥伴關係協定」(TPP),則是美國經貿戰略中的核心支柱。

然而,2011年開始,局勢動盪的中東地區(如阿富汗戰爭)很快使美國無心於亞洲事務,而中國也趁著美國分心之際,加速「大國外交」戰略的佈局。在亞太地區,除了積極加入RCEP和亞太自由貿易區(FTAAP)外,還大力推動「一帶一路」、「亞洲基礎設施投資投行」(AIIB)和「中國製造2025」等,試圖挑戰並寄望不久的將來,能取代美國的領導地位。

不過,中國經濟迅速崛起的背後,卻存在著許多違背市場經濟秩序的不公平和不道德的經貿手段,例如,泛濫的政府補貼與產品傾銷、濫用WTO規則獲取特殊待遇、竊取他國關鍵技術、掠奪性產業政策、貨幣操縱和經濟脅迫等等,引發以美國為首的市場經濟國家的強烈不滿。

於是,在以「美國優先」、信奉貿易保護主義,以及不相信WTO體制能主持公平貿易的川普上台後,也就著手退出TPP、杯葛WTO運作(如上訴機構法官的任命,迫使其停擺),並在評估確定中國的威脅後,在政治、軍事上提出劍指中國的「印太戰略」主張,更在經貿上與中國「釘孤支」,大打貿易戰。

2021年,在成果不彰且損己三分的貿易戰,與COVID-19大流行所造成的供應鏈中斷夾擊下,迫使繼任的拜登政府不得不重新思考美國的經貿政策。同時,比起單挑,更加喜歡組團的拜登政府,就在川普政府「印太戰略」的基礎上,注入新的經濟思維,提出IPEF作為美國參與印太經貿活動、對抗中國競爭的戰略模式。

此外,由於缺乏國內民眾支持,拜登政府無意在任內簽署新的FTA,或重返CPTPP,因此IPEF可能是拜登政府在印太地區重新掌握經貿主導權的唯一希望。為此,拜登政府在推動IPEF一事上,可謂不遺餘力。

結語:方向正確、總能走出一條抵達羅馬的路

話雖如此,台灣不在IPEF首輪名單中,恐怕短期內在美國和台灣國內,都會掀起一陣不小的輿論風波。尤其台灣在拜登政府口中作為「民主領頭羊」和「科技重鎮」的關鍵角色,在完全符合IPEF的條件下,卻被排除在IPEF之外,相信對美國和台灣都是一場挫折。

然而,IPEF僅僅是開了個局,未來會如何發展還有待觀察。一直以來,台灣在參與國際事務上都困難重重,但這並非表示台灣完全沒有機會,或必須承蒙皇恩垂憐,接受「一國兩制、九二共識」才有機會。

筆者認為,IPEF的經貿合作模式或許就是台灣未來的機會。如前面所言,IPEF的模式與傳統的經貿協定不同,是以議題領域為導向的「要約邀請」,而這意味著台灣和其他成員國都可以無須經過繁文縟節、充滿政治攻防的「貿易授權」來達成經貿合作。

同時由於以議題為導向,或許也意味著台灣可以不用透過IPEF,可以透過其他方式,如台美雙邊貿易互動機制,針對IPEF的議題向美國發出願意進行談判、合作的訊號。此外,由於IPEF涉及的議題都十分新穎,在全球範圍均尚未形成標準或法規制度上的共識,因此,比起過去只能加入或遵守既有的國際規則或標準,如今台灣也有機會以其經濟和在關鍵產業上的實力直接或間接參與規則或標準的制定,掌握一定的話語權(具體事蹟請參註四)。

因此,儘管目前IPEF這條路或許暫且不通又或許永遠也不會通,但筆者堅信,只要台灣的經貿外交方向正確,即使前方沒有路,也能走出一條抵達羅馬的路,況且相比較過去而言,如今在台灣面前已經多了好幾條過去不曾看到、可以通往世界各處的道路(具體事蹟請參註五)。

註:這意味著,IPEF的談判無須經由美國國會授權,談判結果所締結的文件也不會是傳統意義的「經貿協定」,比較屬於「行政協定」,因此也無須送交國會進行審議、表決。

註二:《美國印太戰略》第一章即細數中國藉由其經濟、外交、軍事和科技實力的擴張和影響力脅迫和霸凌印太地區國家的事件,而美國也日益關注此情況,並決心聯合其盟友在印太地區形塑一個對美國及其盟友的利益與價值觀最有利的環境。

註三:至於台灣無法參加IPEF,是否和部分聲音認為,這與台灣參與國際事務時的稱謂不清楚有關,筆者對此持不同觀點。美國對台灣事務的立場很清楚,即「基於台灣關係法、美中三公報和六項保證的長期一個中國政策」,並表示「美台雖然沒有正式外交關係,但非官方關係相當強健,美國持續鼓勵以符合台灣人民意願和最佳利益的方式和平解決兩岸分歧」。由此可知,台灣要以何種稱謂參與國際事務並非美國關心的事,美國也不會因此進行干涉。

另外,實際上從近期美國支持台灣參與WHA、美國邀請台灣參與美國舉辦的民主峰會,甚至美國在第76屆聯合國大會上支持台灣有意義參與需要國家地位的組織,均是使用「台灣」二字,也可看出美國對於台灣採何種名稱參與國際事務並非十分在意,甚至有可能是故意使用「台灣」,不過這僅是筆者自己的解讀罷了。

註四:2020年台灣GDP總值6685億美元,排名世界21名,英國智庫「經濟與商業研究中心」(CEBR)更是預測台灣在2026年將成為全球第20大經濟體。台灣在關鍵產業如晶圓代工、資通訊及電子產品的生產方面,具有全球獨霸的地位。以晶圓代工為例,根據集邦科技(TrendForce)的研究報告顯示,在全球前十大晶圓代工廠去年第四季的產值中,台積電市佔率52.1%。

註五:今年台灣在國際經貿上取得的重要突破:3月,台灣在APEC的架構下與紐西蘭、澳洲及加拿大發起並簽署「原住民經濟貿易合作協議」(IPETCA),是創始成員之一;6月1日,台灣與美國宣佈啟動「台美21世紀貿易倡議」,將針對數位貿易、農業、貿易便捷化等11個議題進行談判;6月3日,台灣經濟部部長與歐盟執委會貿易總署署長共同主持「臺歐盟經貿對話會議」,針對貿易、投資等議題的合作進行交流。

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