fbpx

Written by 01:16 鳴人堂, 行政, 法案白話文

抽菸救長照?這樣慷他人之慨是合理的嗎?|陳玠宇

本文作者:陳玠宇,東吳法律研究所財稅法組碩士。

有沒有感覺菸越來越貴?如果今天到便利商店買一包100元的菸,會有多少錢是繳給國家的稅捐?答案是約六十元。這60元中包含31.8元的菸稅,和20元的菸品健康福利捐(以下簡稱菸捐),剩下的才是關稅和營業稅。也就是一包菸的未稅價格大概只有40元左右,連售價的一半都不到。為什麼買包菸除了成本,還有這麼多負擔?

菸稅和菸捐是怎麼回事?

菸稅和菸捐的依據分別規定在《菸酒稅法》和《菸害防制法》中。《菸酒稅法》規定:每千支紙菸要徵收新臺幣1,590元的菸稅;《菸害防制法》則規定:每千支紙菸要課徵新臺幣1,000元的菸捐。

課徵稅捐的目的,約略可分為財政目的或引導社會發展。財政目的是課徵稅捐最典型的初衷,也就是為了滿足國家的財政需求,絕大部分的稅捐都是出於財政目的——像是每年5月繳交的綜合所得稅。而所謂引導社會發展,則是國家透過稅捐負擔或優惠,達成特定政策目標(此時稅收僅為附帶徵收,並非主要目的)。

以2017年《菸酒稅法》的修正理由為例,之所以要課徵菸酒稅,是期待透過課徵菸稅,提高菸品的價格,抑制國民對菸品的消費,減少菸品對人體的危害。因此,菸稅的存在就是為了引導社會發展,菸稅的收入只是附帶的,主要還是希望減少菸品消費,維護國民健康。那麼菸捐呢?學理上一般認為,它的性質和菸稅一樣,也是為了減少菸品消費,所以才用菸捐對消費者課予一定負擔(註一)。

抽菸就抽菸,為何要拿消費者開刀?

國家為什麼可以對菸酒這一類的產品額外課徵稅捐?支持菸酒稅的人認為,這樣能減少類似產品的消費,尤其是針對經濟上弱勢的族群,更可能因為菸酒產品漲價,進而戒菸戒酒,順道就能改善國民的健康。另外支持者也認為,這類行為通常會製造社會共同承擔的外部成本,例如加重醫療負擔,或是二手菸問題,課稅也能減少這些問題(註二)。

但反對意見認為,過重的菸酒稅會讓人民有規避動機,非法交易可能增加,最終讓國家無法收取稅捐。此外,菸酒稅有「累退效果」——有錢人和窮人購買一包菸所要繳交的菸稅是一樣的,但菸稅對經濟弱勢的負擔更重。

再來,反對者也認為,吸菸者未必會增加國家的支出,過去杜克大學的研究曾指出,菸稅過分高估菸品的外部成本,吸菸者死於與吸菸有關的疾病確實會增加當時的醫療費用,但整體的醫療費用卻會降低,因為吸菸而死亡的人不會在將來更長的壽命中遇上其他疾病,也會減少國家對於這些人年老時的社會福利支出。該研究甚至認為,每年因為吸菸而早死的人,甚至替國家省了一筆可觀的費用(註三)。

最後,菸酒稅常常引來「保姆國家」的批評,在自由民主國家中,人民應能隨意購買任何合法商品,並為自己的決定負責,國家不應站在道德的制高點限制人民的行動(註四)。

菸稅或菸捐,為何能指定用於長照?

每包菸51.8元的菸稅和菸捐中,大約會有21元用在國家辦理長期照顧的服務費用上。換言之,吸菸的人口越多,國家辦理長照的費用也會越充沛。這聽起來好像很不錯,但稅收何以不是用於全國,而是特定對象呢?

沒錯,稅捐收入原則上本應要「統收統支」——也就是流入一般預算中統籌運用,國家各個收入和支出之間並沒有對應關係。在通常的情況下,我們不會知道我們繳的稅被用在哪裡。

但統收統支也有例外,在特定情況下國家會指定特定收入的用途,這種情形我們叫「指定用途稅」。指定用途稅的目的,在於確保特定項目的支出充沛,像是過去地方政府加徵的房屋稅,被指定用於教育事務中,就是為了確保國民教育的財源。

把菸稅和菸捐的收入指定用於長照服務也是一樣的道理。為了因應即將到來的超高齡社會,我國在2015年通過《長期照顧服務法》,國家需要挪出一筆財源來辦理長照,遂將腦筋動到吸菸者身上,指定部分菸捐的收入用於長照;2017年更調漲菸稅,從每千支590元漲到每千支1,590元,將其中上漲的部分也納入長照的財源中。

不過,把菸稅或菸捐拿來作為長照財源,其實有一點弔詭?如同前面所說,菸稅是為了引導社會發展,課徵的目的不在於增加財政收入,而是希望抑制國民的菸品消費。在這樣的理解下,菸稅的收入應該是越少越好;但隨著高齡人口增加,國家也希望獲取的長照費用越多越好。這個時候,立法者會陷入一個論證上的矛盾:國家到底是希望人民抽菸還是不抽菸?國家到底是希望長照的財源多還是少(註五)?

對吸菸者課稅,最好專款專用

國家能不能以健康為由,對特定產品加徵稅捐?這會隨著每個人的意識形態而有不同答案。過去也有立委主張對高糖、高熱量的食物課徵「肥胖稅」來增加政府收入,並彌補健保虧損。然而,國家以健康為名對人民課稅是否就可以任意而為?

筆者認為,國家不應以個人健康為由指導人民的生活方式。在自由民主國家中,人民能自己決定自己的行為,並對結果負責。除非這樣的行為會對別人造成困擾,對社會造成額外的負擔,否則國家不應介入。換言之,課徵菸酒稅的理由不應是基於國民健康,而應該是消費菸酒帶來的外部成本,像是二手菸對環境造成的損害。

那課徵菸稅之後的收入應該如何使用?如果將菸稅或是菸捐的收入指定用途於與菸害防制無關的事務上,那就容易產生:國家到底是要抑制吸菸行為,還是要確保特定財源充沛無虞,也就讓人有「假行為制約之名,行增加財政收入之實」的質疑。換言之,或許國家根本就沒有要抑制吸菸行為,只是希望從少數人身上攫取費用,填補國家的財政漏洞。

筆者認為,「特別公課」應該是這類事件較佳的課徵形式,亦即對吸菸者所課徵的費用,專用於與菸害防制有關的事務上,例如戒菸輔導、二手菸防制、私菸查緝,或是彌補吸菸者可能造成的醫療負擔。也就是說,透過專款專用,將國家因吸菸者所額外支出的成本,交由吸菸者承擔,菸特別公課不但較為公平,也能避免前述爭議(註六)。

 

註一:陳清秀,稅法總論,元照,11版,頁78。

註二:Lawrence O. Gostin, Limiting What We Can Eat: A Bridge Too Far?, 92 MILBANK Q 173, (2014). 本文中文翻譯可參考劉汗曦,限制我們能吃什麼:政府是否管得太多?,月旦醫事法報告,第16期,2018年,頁113-119。

註三:W. Kip Viscusi, Cigarette Taxation and the Social Consequences of Smoking, in Tax Policy and the Economy 51, 60 (James M.Poterba ed., 1995).

註四:Andrew J. Haile, Sin Taxes: When the State Becomes the Sinner, 104 Temp. L. Rev. 1041, 1049-1053 (2009).

註五:陳衍任主筆,稅捐優惠與稅捐不利負擔,收錄於黃茂榮、葛克昌、陳清秀主編,稅捐稽徵法,頁302-303。

註六:大法官在司法院釋字第426號解釋引進德國特別公課的概念,稱特別公課是「現代工業先進國家常用之工具」,不同於稅捐,特別公課是基於特定政策目的而對特定人所課徵的費用,它的收入也應該用於與課徵目的有關聯性的事務上。

 

 

Close