多年修法未遂？《財政收支劃分法》的古色蒼然，說故事給你聽│政治熱議

五月所得稅的報稅季節剛過，相信有不少國民仍抱持著小小痛感。根據《財政收支劃分法》（下稱財劃法），所得稅被劃定為國稅──簡單說，就是中央政府收走全部，再把所得稅總收入的 10％，由中央統籌分配給直轄市、縣（市）及鄉（鎮、市）等地方政府。

從民眾的角度來看，「地方政府」才是日常生活最為息息相關的行政單位，但針對所得稅總收入，只有 10％ 分配給各地方政府；單就所得稅的分配方式來說，如此財劃莫怪有「強中央、弱地方」之譏。

回顧財劃法最近一次修正為 1999 年，可謂古色蒼然。進入了 21 世紀後，歷次「修法未遂」動態，頗值複習。尤其在 2024 年 6 月，立法院多數擬積極修正財劃法、再度觸發朝野爭議的當下，更有助於國民看清故事原委。

近代首波攻防，發於游錫堃院長

財務到底該如何劃分？本質上是一個高度技術性的作業。由行政院藉由「龐大幕僚與行政資源」之力來草擬，並設計相關修正條文，會比法案研究量能相對有限的立委來得慎重周全。

以下謹就歷年行政院提案的財劃法修正草案（下稱院版財劃法修正草案）進行盤點。

本世紀首個院版財劃法修正草案，啟動於 2002 年 5 月游錫堃院長時代，行政院函請立法院審議。其中在草案說明部分，提到：為回應地方政府提高「財政自主」之要求，行政院指示財政部會同主計處於三個月內研提修正草案...為廣泛徵詢各界意見，召開三場研討會，聽取地方政府首長及學者專家意見。

當時綜合各界想法後，院方乃以「貫徹權力下放」、「提升地方財政自主」、「建構完善財政調整制度」為三大政策目標，並設定「錢權同時下放」、「地方實質財源增加」、「直轄市及縣（市）財源只增不減」、「公式入法取代比例入法」四個修法原則，研擬修正草案計 46 條出爐。

基本上，1999 年之後，財劃法為什麼要修？朝什麼方向修？在上述版本說明裡，已相當透澈闡明。只可惜，2002 年院版財劃法修正草案推入立法院第 5 屆第 3 會期財政委員會後，就再也沒有出來了。

張俊雄時代，仍因時機欠佳無法過關

2007 年 9 月，進入張俊雄院長時代，行政院第 2 次提出院版版財劃法修正草案，函請立法院審議。在本版的立法說明裡，明文承繼了前述 2002 年院版財劃法修正草案的「三個政策目標」與「四個修法原則」。

不過要注意的是，立法院第 6 屆任期至 2008 年 1 月 31 日就終了。

這個版本行政院拖到選舉前夕最後一個會期才送進立法院，下半年又是預算會期，要拼連任的立委較無量能來審議立法。最終，因提出時機欠佳，2007 年院版財劃法修正草案仍無法在立法院第 6 屆任期內審議通過──不過，這也應在行政院意料之內才是。

後來，立法院第 7 屆於 2008 年 2 月 1 日就職，行政院於同日旋即又向立院提出 2008 年院版財劃法修正草案。但這個版本只是再次包裝並提送 2007 院版草案而已。

2010 年 1 月，國民黨籍的吳敦義院長開始當政，行政院要另行函送「新版」財劃法修正草案，故也同時函請立法院撤回前述民進黨時期的院版草案。

吳敦義版有新意，但結局仍然相同

2010 年院版的草案，跟前面的版本們有顯著不同。前述三大目標──「貫徹權力下放」、「提升地方財政自主」、「建構完善財政調整制度」，以及「錢權同時下放」、「地方實質財源增加」、「直轄市及縣（市）財源只增不減」、「公式入法取代比例入法」四個修法原則，到了這版本被調整一波。

本次草案總說明表示，修正稟持「錢權同時下放」、「直轄市及縣（市）財源只增不減」、、「劃一直轄市與縣（市）分配基礎」、「公式入法取代比例入法」、「強化財政努力誘因機制」、「落實財政紀律」等原則。

除此之外，先前版本「將營業稅、菸酒稅原則上全給地方、所得稅取消作為統籌分配稅目」的決策，到了 2010 年的院版草案，一方面雖維持前半部──即將營業稅、菸酒稅原則移給地方政府，但另一方面仍保留「所得稅作為統籌分配」之稅目，但比例從 10% 降至 6%。

相較於 2002 年的院版草案送入委員會後就石沈大海。2010 年院版財劃法修正草案雖比較幸運，曾經立院第 7 屆經財政委員會慎重與併案討論；但進入二讀程序後，至該屆任期於 2012 年 1 月 31 日屆滿前，仍未被審議完竣，該版草案即因屆期不連續，同樣歸於落幕。

等待十二年的盼望？養足精神，展望修法？

2012 年 2 月，立法院第 8 屆啟動，行政院相當積極任事、再度提送院版財劃法修正草案函請立法院審議。

2012 年院版財劃法修正草案之所以重要，在於此版本的立法總說明開宗明義，並誠實指出：財劃法最近一次修正為 1999 年，距當時已逾 10 年。期間中央與地方之財政情勢已有改變。

前述說明接著提到，考量當前地方財政面臨「自有財源偏低、支出結構僵化與債務負擔沈重」等問題，致影響地方施政推動，地方政府紛紛要求中央政府重新劃分財源，以解決地方財政問題。

簡言之，站在 2012 年時空──尤其 2010 年啟動一波的「直轄市單獨或合併改制升格」的風潮下，財劃法早已到了非修不可的地步。

諷刺的是，直到 2024 年 6 月本文脫稿之際，2012 年院版財劃法修正草案居然仍是迄今「最新」的院版財劃法修正案。

綜上整理，財劃法亟待儘速修正，沒有什麼好抗拒的。

至於如何具體讓財政收支劃分更公平合理，提高地方政府改制多年後的財政自主性，並解決區域發展失衡，不要獨厚特定縣市等問題，則有賴朝野共同積極面對──改革並非「全有全無」的問題。

本屆立法院不過才於今年 2 月啟動，迄今立委們已積極認真地提出了 21 筆的財劃法修正草案，令人感佩。若干政治頭人太過政治性的激烈言語對抗，凸顯其對財劃法的基礎知識與歷史發展，尚待補充強化。

總之，行政院在此修法議題上沈睡了 12 年，應該也養足精神了。逃避終究不是解決問題的辦法，行政院應儘速提出 2024 年院版財劃法修正草案，方為正辦。話不要說太重，本文就先點到這裡收筆。

【本文作者】

羅承宗

1973 年台北市生。台大法律學士、碩士，輔大法律博士。現為南臺科大財法所特聘教授兼所長。主要關心學術領域為財政法、行政法、地方自治與娛樂法。同時亦為 ACG、GUNPLA與 Big Scooter 愛好者。

【本文核稿】

網站主編，王鼎棫

（本文顯圖出自：故宮網站）