西拉雅族、憲法訴訟及平埔族權利

被排除在平地原住民之外的「平埔族」

《原住民身分法》將原住民分為「山地原住民」及「平地原住民」，同時規定光復前的原籍在「平地行政區域」內，本人或直系血親尊親屬在戶口調查簿登記上屬於原住民，並曾申請戶籍地鄉（鎮、市、區）公所登記為平地原住民有案者，依法才是「平地原住民」。

一般民眾容易將「平地原住民」混淆為「平埔族」，前者是國民政府來台後實施的原住民族身分制度，後者則是日本政府辦理人口普查及戶籍登記時所登記的種族類別，兩者範圍有所不同，且都不具有當代人類學或民族學的意義。

在清朝時期，清廷將原住民以是否接受清政府管轄，區分「生番」及「熟番」兩類。日本政府來台後，1905 年，日本實施第一次臨時戶口調查時沿襲清政府的分類，在「戶籍簿」的種族欄位上，將居住於台灣的住民分為內地人、本島人、生番人及外國人，其中，本島人又分為在普通行政區的漢人、熟番，後來登記方式有所異動，將「生番」跟「熟番」改為「高砂族」及「平埔族」，並都納入「本島人」的範疇。

中華民國政府來台後，開始將原住民稱為「山地同胞」，台灣省政府於 1954 年明確界定原籍在「山地行政區域」內，且本人或父系直系尊親屬在日治時期種族欄登記為「高山族」或各族名稱的人，才是山地同胞。至於居住於平地的平埔族，則直接被視為「平地人」。

後來，台灣省政府開放日治時期居住於「平地行政區域」內，戶口調查簿被記載為「高山族」的人，可以申請登記為「平地山胞」，但遺失戶口調查簿的人，可以檢具證明文件向鄉鎮區公所登記。此時，地方政府開始出現「熟番」或「平埔族」是否能登記為「平地山胞」的疑問。於是，省政府也開放從日治時期起持續居住在「平地行政區域」內，戶籍簿被記載為「熟」的人，申請登記為「平地山胞」。

到了1994年，我國憲法正式將「山胞」正名為「原住民」，同時將「平地山胞」及「山地山胞」分別正名為「平地原住民」及「山地原住民」，並分別賦予立法委員各 3 席代表權。至此確立我國原住民族身分制度，並沿用至今。

不過，由於「平地原住民」登記只在 1956 年至 1963 年間，短暫開放過 4 次，每次只維持短短 2、3 個月。換句話說，在日本時期被登記為「平埔族」或「熟番」的人，在中華民國來台後，如果未能在開放登記為「平地原住民」的期間申請登記，就無法取得「平地原住民」身分。

爭議即在於：台南縣政府戶政機關在這段期間，未曾公告受理人民申請登記，數十年後才發現曾經有這項政策，導致當時保留西拉雅認同的人，不知道要登記而錯失了取得法定原住民身份的機會，因此才會出現西拉雅族人錯過登記為平地原住民的機會，進而發生此次憲法訴訟的爭議。

誰是「西拉雅人」？

西拉雅屬於台灣平埔族群。目前已知最早對西拉雅人的文獻記載，是大明文人陳第 1603 年所著的《東番記》。16 世紀，由於海盜侵擾大明邊防，又以「東番」（台灣）為根據地，將軍沈有容便招募漁民到台灣洞察地勢、練兵並攻打海盜。勝利後，沈有容的軍隊在「大員」（台南安平）駐紮，同行的陳第藉機記錄下當地原住民的風俗民情。

根據《東番記》的記載，當時台灣到處都有部落零散分佈，以「社」為單位。西拉雅人善於跑步、以武力解決社外爭端，從事稻作與狩獵，幾乎不穿衣服，也沒有曆法或文字，但有飲酒、舞蹈及歌謠的文化，甚至有處理公共事務的場所「公廨」，以及特有的交往及婚姻制度。

在陳第後不久，1624 年荷蘭東印度公司進入台灣，數年後，荷蘭改革宗教會牧師甘治士（George Candidius）來台，接觸新港社的西拉雅人，寫下《福爾摩沙島的對話與簡短的故事》（又稱《台灣略記》）。《台灣略記》中對西拉雅族的描述大致與《東番記》類似，但另外提及了西拉雅人的宗教與墮胎習俗。

在《台灣略記》中，西拉雅人原是多神信仰，信奉「塔瑪吉山哈」（Tamagisangach）、「薩里阿非」（Sariafay）兩名主神及其他神祇。公廨除了作為討論公共事務的場所，也是神職人員「伊紐布斯（Inibs）」（又稱「尪姨」）（多為女性）用來獻祭與祈求神明的宗教場所。西拉雅人會將米、豬、飲料及其他土產擺在公廨前，由祭司發表談話招喚神明，而神靈會降臨在祭司身上，祭司會顫抖，周遭的族人則會哭泣。

西拉雅人相信尪姨能帶領大家趨吉避凶，如果違背指令則會觸怒神靈。依據《台灣略記》的記載，西拉雅人規範女性在 37 歲之前不能生小孩，如果在 37 歲前懷孕，女性將會被帶到祭司面前躺著，由祭司推擠懷孕者的腹部，直到胚胎流出。

由於多神信仰及流產與基督教信仰有所衝突，在荷蘭牧師的佈道下，西拉雅人信奉的神靈漸漸減少，流產習俗也消失，西拉雅人轉變為信奉主神「阿立（Alid）」，以壺、罐等器皿盛裝清水，代表祖靈休憩的所在，並以花朵枝葉裝飾並祭拜。荷蘭人因為傳教，改變了西拉雅人的文化，但也以羅馬拼音記載西拉雅語，書寫聖經、教義問答及契約書，留下「新港文書」，為後來的語言研究奠定基礎。

1661 年，鄭成功擊敗荷蘭人，開始統治台灣。為了解決糧食問題、實踐「反清復明」，鄭氏王朝採取「寓兵於農」的政策，鼓勵漢人大量開墾土地，限縮了平埔族群的生存領域。由於平埔族群採取游耕的生活模式，未必會長期留在同一塊土地上，隨著大清勢力進入台灣，將許多無主地歸為「官地」，平埔族群的生活空間再度被限制。

《番社采風圖》。資料來源：中央研究院歷史語言研究所。

直到 1874 年美國鳥類學家喬瑟夫．史蒂瑞（Joseph Beal Steere）拜訪台南岡仔林部落時，部落裡大部分人都已經不會講原本的語言，只剩下年過八旬的老婦人還能說一些西拉雅語單詞。

由於學術界蒐集到的最後一件新港文書是在 1818 年，中央研究院語言學研究所李任癸研究員曾推估，西拉雅語大約在 1830 年左右消失，書寫系統斷絕。至今，西拉雅語仍被聯合國教科文組織（UNESCO）列為「滅絕語言（extinct languages）」。

1992 年，西拉雅後裔萬淑娟及菲律賓比薩亞族人萬益嘉投入復振西拉雅語的工作，他們拜訪各地部落耆老，蒐集至今尚留存的西拉雅字詞。後來，他們發現一本當年由荷蘭牧師倪但理（Daniel Gravius）編寫的《聖馬太與約翰福音書》上，有古荷蘭語及西拉雅語的對照，而上面記載的西拉雅語與比薩亞語相似。透過與澳洲墨爾本大學語言學教授亞歷山大・阿德拉（Alexander Adelaar）的合作，萬益嘉出版了《西拉雅詞彙初探～以新港與馬太福音研究為主例》，紀錄超過 3000 組詞彙。

中央研究院台灣史研究所翁佳音副研究員認為，全世界只有希伯來語成功復活，而西拉雅語沒有這樣的條件，儘管文法結構及詞彙能夠被解讀，仍然無法到達生活運用的層次，但西拉雅語可以透過與近似語言「借種」而重生。阿德拉教授也認為，目前雖然留下超過 2 萬個詞彙，還是不足以使西拉雅語復活成生活語言，但借字是語言的自然現象，西拉雅語可以像日語採借漢字、英文及韓文一樣，採借其他族群的語言。

1995 年開始，台南縣政府陸續在大內鄉頭社、佳里鄉北頭洋部落協助舉辦傳統祭儀「夜祭」，如今與東山吉貝耍、官田番仔田部落及大武壠族的太祖夜祭並稱為「五大夜祭」，六重溪部落及番仔田部落重建了公廨，各地平埔族群的歷史考究、文物展覽及文化活動也跟著遍地開展。

2006 年，台南縣政府成立「西拉雅原住民事務委員會」，同時宣布西拉雅為縣認定的原住民族。然而，西拉雅至今尚未成為行政院核定的原住民族，原因在於，西拉雅被文化壓迫後，是否具有足堪認定的原住民族特徵備受質疑，以及認定西拉雅為原住民族後，帶來的資源分配疑慮。

平埔族群權益回復之路

早在 2007 年，行政院政務委員林萬億及原民會就曾召開「平埔族認定及其身分取得」會議。

該次會議的結論，是承認平埔族群存在的歷史事實並恢復其原住民身分，但因為歷史及社會事實等因素，所以取得身分後享有的權益，將會與既經認定的原住民族有所差異，避免損害既有原住民族，並以語言及文化的保障為主。簡單來說，就是採取「身分」與「權益」分別處理的原則，而權益將不會與現有的原住民完全相同。

然而，在這次會議結束後不久，行政院進入看守政府時期，取得身分的法制化工程因此中斷，而政黨輪替後的原民會，對於將平埔族群納入原住民族表現出猶疑甚至反對的態度，也讓平埔族群正名運動一度停滯不前。

直到 2010 年，原民會委託東華大學原住民民族學院辦理「平埔族群取得原住民身分之法制策略及衝擊影響評估」，研究團隊參考了美國及加拿大原住民政策、舉辦公聽會聽取意見，最後提出三種承認身分的方案。

第一種方案，是將《原住民身分法》中有關平地原住民的身分認定須登記有案的要件刪除，使平埔族群直接申請成為「平地原住民」；第二種方案，是修改《原住民身分法》，在「山地原住民」、「平地原住民」之外另外創設「平埔原住民」的身分；第三種方案，是在《原住民身分法》之外，另外立法創設「平埔族群原住民」的身分。這三種方案，雖然都是將平埔族群的身分及權益入法保障，仍有相當大的不同。

在第一種方案下，不僅會確定平埔族群的原住民身分，也會讓平埔族群享有與現行平地原住民完全相同的法律權利及政策資源；第二種方案，雖然也肯認平埔族群的原住民身分，但由於原住民的相關法令中，不乏明確規定適用於「山地原住民」及「平地原住民」者，因此，必須另外檢討法令，逐一決定是否將「平埔原住民」納入；至於第三種方案，平埔族群會被認為是特殊原住民族群，不論是主管機關或法律權益都可能會另外立法訂定。

平埔族群共識：開放登記「平地原住民」

2015 年，西拉雅等平埔族群共同召開「全國平埔族群正名高峰會議」，商討原民會提出的三種方案。該次會議中，大多數平埔族群的族人及專家學者均以「形同否認平埔族群的原住民身分」為由，反對第三種方案，但對於應該採取第一種或第二種方案，尚未形成共識。

隔年，各界平埔代表再度召開「平埔正名共識會議」達成進一步共識，決議採取第一種方案，在「不修法，也不另立新法」的情形下，由原民會廢止違法的解釋函，並開放平埔族群登記為「平地原住民」。

然而，這卻引起已經認定的 16 族原住民族群的憂慮，原因出自平埔族群的潛在人口數。2001 年，原民會委託政治大學民族學系林修澈教授所作的研究推估，平埔族群人口約在 20 萬至 26 萬之間。2018 年，國立自然科學博物館助理研究員陳叔倬的研究報告則顯示，日治時期註記為「熟」的當代潛在人口為 107 萬。

不論真實人口與何者較為接近，對於現有約 58 萬的原住民來說，都是一個可觀的數字。因此，林修澈教授及許多現任的原住民族民意代表便認為，如果直接將當代平埔族群都加進既有的原住民族體系，將在各個層面造成衝擊。

舉例來說，《憲法增修條文》規定，立法院立法委員由「平地原住民」及「山地原住民」各選出三人。截至 2022 年 5 月底，平地原住民人口約為 27 萬人，山地原住民人口則約 31 萬人，在既有的人口結構下，兩個群體選出來的立委代表性差異不大，一名原住民立委均代表約 10 萬的原住民人口。一旦將平埔族群人口加入平地原住民，平地原住民與山地原住民之間就可能會出現代表性不足與席次分配不公平的疑慮。

除此之外，《原住民族教育法》規定，高級中等以上的學校應該保障原住民學生入學及就學機會。據此，教育部訂定「原住民學生升學保障及原住民公費留學辦法」，使原住民學生參加考試分發入學時，以加原始總分 10 % 的方式計算考試科目的成績。

而原住民考試加分入學時，雖然不會占去學校各科系的核定招生名額，而是進入外加名額，但每個學校及學系考量到教學品質、教師及教室數量，外加名額不可能無限增加，此時平埔族群如果適用加分制度，便可能會與既有原住民族產生競爭排擠的效應。

又例如，原住民族的語言在現代化社會出現傳承危機，因此《原住民族語言發展法》規定，原民會應該訂定原住民族語言發展政策，並優先復振「瀕危語言」。2018 年，原民會公告原住民族瀕危語言，包含卑南語等 10 種語言。由於歷史因素，許多平埔族群的語言也都瀕臨失傳或已經失傳，如果未來成為語言復振的政策項目，相關人力資源與經費又增加不足，便可能會導致弱弱相殘的情況。

對於上述擔憂，政務委員林萬億即認為，過去因為政治、經濟、社會及文化因素，平埔族群面臨嚴重「漢化」，影響相對輕微的既有原住民會質疑平埔族群已經不具備原住民特徵，當平埔族群正名議題又牽涉到政治權利、原住民保留地、健保補助、學雜費補助、住宅重建獎勵等原住民資源時，原民會又會擔心預算無法擴大，既有原住民更會產生相對剝奪感。

東華大學族群關係與文化學系謝若蘭教授則認為，只需要在《原住民身分法》有關「平地原住民」身分認定的規定中，另外新增規定特定時間點以後登記的平地原住民，權利義務再另外以法律規定或定期調整，便可解決。

至於平埔族群人數，西拉雅族跨地部落聯盟召集人段洪坤則指出，日治時期戶口調查簿註記為「熟」的後代人口，不能直接等於將來的實際登記人數，因爲只有具備原住民身分認同，且這份認同足以壓過其他族群認同的人，才是實際上願意登記的人。

行政院政策：另立「平埔原住民」

2016 年 8 月 1 日「原住民族日」，總統蔡英文代表政府對原住民族所遭受的土地掠奪、傳統破壞，以及政治、經濟與社會的不平等及歧視道歉，並承諾檢討相關法規，讓平埔族群得到應有的權利與地位。

同年 10 月 7 日，行政院政務委員林萬億召開「平埔族群民族身分法規檢討研商會議」，結論未採納平埔正名共識會議的建議，而是採取另設「平埔原住民」的方案。對於這項決定，行政院明確表示，是為了避免造成族群衝突、達成相互包容，而選擇資源調配及差異性的權益保障方式，這也是當時行政院在各地舉辦諮詢會議後，多數平埔族群轉而認同的方案。

因此，行政院院會在 2017 年通過、送請立法院審議的《原住民身分法》修正草案中，便明確規定「平埔原住民」，指的是本人或直系血親尊親在台灣光復前，原籍在平地行政區域內，且在戶口調查簿上被登記為原住民者。在這種認定模式下，如果日治時期的戶口調查簿載有「熟」、「平」，且居住於平地行政區域，則不論是男是女、相隔幾代，後代子孫都能依法申請成為「平埔原住民」。

草案也規定，平埔原住民的民族權利，要另外以法律作特別規定。

對此，東華大學民族事務與發展學系施正鋒教授認為，即使修法通過，平埔族群依據原住民身分而取得的權利依然遙遙無期，甚至 10 年內有沒有可能將立法完備，都值得懷疑。東吳大學法律學系胡博硯副教授也認為，另設平埔原住民不僅會造成平埔族群的污名，導致他們被認為只是為了爭搶原住民資源而正名，也會使其在憲法上的定位遭受質疑。

此外，儘管已經準備將平埔原住民的權益與既有原住民族作差異處理，但只要平埔原住民的相關事務，仍然由原住民族委員會作為主管機關、負責政策執行，有關資源分配的爭議就不會消失。總統府原住民族歷史正義與轉型正義委員會第三次委員會議中，代表泰雅族、賽夏族、布農族與阿美族的委員就曾分別提出類似的看法。

他們認為，既有的原住民族不反對，甚至歡迎平埔族群能夠被正名為原住民，但平埔族群的歷史發展、文化脈絡都與既有的原住民族不同，在行政架構上，必須另外設立平埔族群的委員會來處理，而不是依舊由原住民族委員會主管，以避免資源壓縮，或因為彼此不瞭解而造成施政障礙。

由於平埔族群的確切人口及資源衝擊始終未明，《原住民身分法》修正草案在進入黨團協商階段後，國民黨黨團代表廖國棟委員提出，反對平埔族群進入既有原住民體系，應另設平埔族群委員會，協商因此失敗，最終因為立法院屆期不連續的原則而廢案。2021 年，立法委員郭國文等人再提修正草案，但內政委員會至今仍未審查。

原住民的身分為何重要

2007 年 9 月 13 日，聯合國大會通過《聯合國原住民族權利宣言》（United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples; UNDRIP）。該份宣言肯認原住民族及原住民個人的諸多權利，包含生命、自由、平等、自決、自主、自治、文化傳統及宗教習俗等。依據國際人權法，原住民及原住民族逐漸被肯認擁有保有文化的原住民自決權。

對此，聯合國防止歧視與保護少數族群委員會特別報告員何塞．馬丁內斯．科沃（José Martínez Cobo）提出的定義，常為聯合國權威機構及學界引用，具有極高的參考價值。科沃認為，「原住民社群及原住民族」指的是「在（外來者）入侵前及殖民前，在其領土上發展出的社會擁有歷史的連續性，認為他們自己與現今其他廣布於領土上的社會組成有所不同。」、「他們在當代建構出不具主導性的社會組成，並決心保存、發展及轉移其傳統領域給後代，且作為他們民族持續存在基礎的族群認同，與他們擁有的文化脈絡、社會組織及規範系統一致。」

換句話說，原住民族的身分問題，涉及到「自我認同（Self-identification）」的核心尊嚴問題，亦即「我屬於什麼族群」的認同。特別的是，原住民一詞所欲反應的，即是外來政權利用文化或經濟上的優勢，導致弱勢民族的文化逐漸失傳而被同化，因而「原住民」應具有保有自有文化的權利，進而對抗外來政權以不被同化。

這樣的概念反映在西拉雅族案件上，格外具有價值。

從日本時期到中華民國時期，因為主政者的施政過程，讓西拉雅族人在陰錯陽差之中失去登記為平地原住民的機會，迄今無法取得原住民身分，這樣的錯誤即是外來政權及優勢文化未能慮及相對弱勢的西拉雅人所導致的，如今如何彌補錯誤，不再犯下過去殖民統治者般的錯誤，則考驗著司法院大法官及當代主政者的智慧。

【製作團隊】

監製｜楊貴智

研究｜白廷奕

撰稿｜白廷奕、楊貴智

【版權說明】

封面圖片來源｜數位島嶼：世紀顯影－ samuel020