不玩了？要求國家凡事照規矩來的《條約法公約》五十週年｜李柏翰

不玩了？要求國家凡事照規矩來的《條約法公約》五十週年｜李柏翰

今年是1969年5月23日維也納會議通過《 維也納條約法公約 》（Vienna Convention on the Law of Treaties）的50週年。作為「規範所有條約的條約」，條約法公約其實充滿了彈性，除了大原則外（如誠實信用、條約必須遵守、條約解釋方法等），大致上保有相當空間，因應不斷變遷的國家締約及解約實踐。

舉例來說，歹戲拖棚的英國脫歐（“Brexit”）佔據了國際新聞許多版面，弄到最後已經不只是英國內部的政治問題，也是條約法的問題：比如英國是否可以單方依《里斯本條約》第50條的規定脫歐？由於這是該條約生效以來，脫歐規定第一次被啟動，因此不管是英國或歐盟都在瞎子摸象，琢磨要如何進行。

另一方面，更深一層來說，當全世界都把歐盟視為區域整合最高境界的一種典範——超國家組織（supranational organisation）——這起「脫歐事件」更是當代國際組織正當性的嚴峻考驗。這篇文章就是要來看看歷史上各國與其他國家分手，深感國際合作沒意思，因此決定透過撤銷條約「不玩了」的眾多案例。

最糗的，莫過於國際聯盟

事實上，自一戰以降，國家脫離國際組織也不是什麼新鮮事，比如第一次的“Brexit”是1926年6月巴西片面宣布脫離國際聯盟（League of Nations）。緊接著在1930年代，原本雄心壯志的國聯氣數已盡，拉美國家率先發難紛紛脫離這個一度風光的世界性組織，而軸心國（德義日）更不用說了，老早就不想玩了。

這應該是國際史上最大規模的解約潮，而國聯的後繼無力，對企圖透過「條約建立之國際組織」來促進世界和平、國際安全、國際發展倡議者來說無疑是一記當頭棒喝，象徵了「（自由）制度主義」（[liberal] institutionalism）的重大挫敗，也成了強調權力平衡、比拳頭大小的現實政治最有力的經驗證據之一。

因此，從國際關係或國際法的角度來看，脫歐不只是個單一面向的事件。除了英國脫離歐盟以外，歐盟更因此失去一個重要成員，其影響是深遠且多面的：英國與其他歐盟成員將不再存有「締約國」彼此之間的單一法律關係，取而代之的是多條不均等發展的雙邊關係，這顯然會對歐洲政經局勢造成不小動盪。

離家出走，為求博弈籌碼

二戰後，大國其實仍蠻常利用「離家出走」來要脅國際組織的。1977年美國離開國際勞工組織（ILO），因為ILO在1975年大會上接受巴勒斯坦解放組織的觀察員資格。1980年美國強勢回歸，原本社會主義色彩濃厚的ILO，竟接受了強調自由市場競爭的「華盛頓共識」，轉為注重就業與薪資不平等等問題。

1984到1985年間，英、美、新加坡因聯合國教科文組織（UNESCO）「經營不善」，相繼決定退出，重創原本就財政困難的UNESCO。
雖然後來又重新加入，但因UNESCO大會在2011年通過了巴勒斯坦「會員國資格」的提案，美國及以色列在2017年又祭出「退出通知」（2019年元旦，解約正式生效）。

2016年蒲隆地、南非、甘比亞等非洲國家揚言退出國際刑事法院（ICC），出於對「傾向起訴非洲領導人」這潛藏種族歧視的司法系統之不信任，為象徵中立、正義、人道的ICC蒙上陰影。懷疑主義當道，美國也在川普當選沒多久，就在2017年宣布退出好不容易在2015年談判成功的《巴黎（減碳）協定》。

脫美脫非脫歐，通通脫掉

上面都是所謂「專門性國際組織」被認為過度涉入政治，讓國家有不爽的正當性而出走。惟1984年，因非洲統一組織（OAU，於2002年改為非洲聯盟）內部分歧，多數決承認了西撒哈拉的主權會員國身份，摩洛哥怒退OAU，險些使原本就高度政治的「非洲團結夢」破局；直到2017年摩洛哥才又重回非盟懷抱。

類似情況還包括2017年委內瑞拉啟動的「脱美」計畫，其於2019年4月下旬完成所有條約程序，正式退出美洲國家組織（OAS）。這當然與美國和OAS經常眉來眼去，讓委國當局不堪其擾有關；若把這件事連結到委國後來爆發的「政變」，則不難想像川普政府與OAS幾乎同步承認新總統這件事，多麼耐人尋味。

本來就不是歐盟會員國的瑞士，前陣子因為在歐洲人權法院中敗訴，國內也出現了退出《歐洲人權公約》的聲音。而這幾年歐洲各國大選中，都能聽聞極右政黨提出「脫歐」等國家主義式的政見（甚至是創始國之一的法國），而且其實都不乏有民眾支持；這似乎顯示歐洲式的多元整合路徑也遭逢嚴厲的挑戰。

要馬跑，又要馬兒不吃草

或許我們還能這麼診斷：英國脫歐，其實是國際社會早已發生質變，國際組織舊有的正當性受到質疑的症狀之集大成。後冷戰的國際社會逐漸多極化（multi-polarisation），各國越來越倚賴多邊條約建立起的國家組織，來因應全球化伴隨的種種問題。這也使得後來的條約越訂越細緻，國際組織越來越專業分工。

這趨勢沒有必然不好，但姑且先不談一百多個會員湊在一起「共識決」是一件耗時且沒效率的事，幾乎任何議程都難以真正促進相互理解。大幅增加的溝通、談判、行政、人事成本，讓所有國際組織的秘書處都遭受學者的批判、政府的攻擊，動不動就面臨拒繳會費、拒絕出席會議，甚至揚言退出組織等威脅。

這裡出現一個弔詭的情況。全世界不同部門都提高了對國際組織的期待：公部門要它以會員國最佳利益為主，私部門要它對贊助者負責，第三部門把它想像成社運的最高場域，於是許多組織就在尋找新定位、維持正當性的路上充滿迷惘。幾乎所有組織都在談「不拋下任何人」，卻不知道方舟究竟應該帶上誰。

結論

開頭提到今年是《維也納條約法公約》50週年，卻一直在談各方透過「解約」方式退出國際組織；乍看之下，好像我在貶低條約的崇高地位，但事實上，這些故事反倒突顯了，正是因為條約制度所強調的「自由意志」（free will）與「自願性」（voluntariness），才使得條約成為舉世承認的主要法源之一。

反之，也正是因為國際組織本身因應時代潮流的變化，反而與條約制度產生拉扯。從傳統上只需依賴國家自願締約「加入」，就足以取得法律與政治上的正當性；到現在國際組織已經不再圍繞著「主權至上」的原則打轉，許多其他並列的價值正挑戰著「以條約為主」的治理內涵，比如民主、人權、永續發展等。

由此出發來看後冷戰的國際社會，就會發現當今國際組織已不純粹是國與國「透過條約」針對某個目標約定權利義務那麼簡單。組織一旦成立，它就會在其所處的時代中逐漸形成自我的意志與能力，進而在締約國互動時，與各國發生「類似法律關係的關係」，而這也是為什麼後來會大量出現國家組織主體性的討論。