國會改革系列：國會調查權，越修越掉漆？大法官會怎麼看？｜政治熱議

上周五（2024 年 5 月 17 號），立法院召開院會，討論《立法院職權行使法》。其中，各陣營對國會調查權（註一）有諸多爭論──包含調查對象是否包含私人，是否要對偽證加以處罰等問題。

以下將以懶人包形式，帶讀者快速掌握重點。為了徹底搞懂爭議，同時也會說明對應憲法標準與大法官的看法；一旦能清楚掌握種種標準，就能清楚評估眼前爭議。

一、憲法有明文規定，國會擁有「調查權」嗎？

沒有。《憲法》僅規定委員會得邀請相關人士備詢，《增修條文》也只說立法委員有向行政院院長及各部會首長質詢之權。因此，立法院依前述規定，有種種獲取資訊的途徑，但都不算是這次討論的國會調查權。

二、若憲法沒規定，國會憑何有調查權？

大法官曾經透過經典案件表示：為了讓立法院有效行使憲法所賦予的種種職權，就該取得調查權，才能主動獲取行使職權所需的相關資訊。

換句話說，為了讓國會好好行使立法、審預算等權力，大法官也同意國會得配有調查權。

但是，既然調查權是一種「配套式」的權力，國會所能調查的事項，就必須與其法定職權息息相關。簡單講，必須與議決法律案、預算案或人事同意案等職權有重大關聯，才能放行讓國會調查。

此外，基於權力分立，大法官也認為：為確保獨立機關的獨立運作，抑或維持機關穩定運作的必要，行政部門就該擁有部分資訊不予公開的「行政特權」。

當然，相關資訊是否涉及「機關獨立運作」或「行政特權」的範疇，令行政與立法機關之間有所爭執，大法官也提醒：立法院與其他國家機關應盡速協商解決，或以法律明定相關要件與程序，由司法機關審理解決之，不可以白白讓相關情況陷入僵局。

三、國會該如何行使調查權？

依照大法官過去的看法，合理的調查方式重點有三：

（一）立院基於職權要求機關提供參考資料，或調閱文件原本。

（二）必要時並得經院會決議，要求與調查事項相關人民或政府人員，陳述證言或表示意見，並得對違反協助調查義務者，科處罰鍰。注意，大法官過去曾特別表示：立法院行使調查權之際，若要處罰應以罰鍰為限，且裁罰標準要具體明確，不可以太超過或過於模糊。

（三）於特殊例外情形，得制定特別法，於必要時委任「非立委人士」協助調查。

四、調查對象可以包含人民嗎？

可以。大法官並未限制國會不得對人民發動調查。但是，當調查方法或程序，限制人民權利之際，自然要符合憲法的比例原則、法律明確性原則及正當法律程序的要求。

過往在相關案例中，大法官曾例示數項要求，如：事前讓受調查的對象，充分了解未來的調查事項、調查目的與調查事項到底有何關聯，並給予受調查人員一定的準備期間、准許受調查人員接受法律協助。

甚至，大法官也說：在一定條件下，人民可以拒絕調查、拒絕證言，取得適當的詰問機制，並依調查性質採取公開或秘密調查程序。

五、以憲法觀念，檢驗調查權的法案修正

行文完成前，針對立法院審議的職權爭議法案，主要是以「國民黨與民眾黨」再修正動議版的條文；作為日後最可能變成現行法的內容，以下即以「國眾再修正版」為主（註二），逐一評析相關內容，檢視是否與前開憲法規範相符。

（一）調查範圍是否過寬？

國眾修正版第 45 條第 1 項規定，院會得設調查委員會，委員會得設調查專案小組。

因行使國會調查權的主體仍為立法院，此部分應無疑問。然而，該條規定得行使調查權的事項為「職權相關」之事項，並非大法官之前採的「重大關聯」，因此法定的調查範圍可能比大法官所說的更加廣泛。

雖然，「職權相關」之事項得解釋為「重大關聯」，然而在立法說明中並未提及「重大關聯」等語，是否容許前述較為擴張的說法，日後可能產生爭議。

（二）啟動限制是否過鬆？

國眾修正版第 48 條規定，就政府機關、公務人員、法人、人民團體或有關人員拒絕、拖延或隱匿不提供相關文件時，得經院會決議處以罰鍰，不服時得免經訴願直接向立法院所在地行政法院提起行政訴訟。

但是，國眾修正版因為將原先「羅智強等人提案版」（第 46 條之 2）有關調查權行使限制的規定，改為不予增訂，並未合理限制調查權的行使，令政府機關、公務人員得否基於大法官解釋，拒絕行使調查權，即有疑問。

同理，一般人民涉及隱私、不自證已罪等事項，是否得以拒絕，也同樣毫無規定（註三）。

如此，也就形同有關人員，全然不得拒絕立院的查閱要求，顯已違反前述大法官的說法。且在法律未明文規定之情形下，以罰鍰作為強制手段，將行政特權等憲法層次的爭議交由行政法院審理，或許也是未來司法審判難以承受之重。

（三）是否讓調查重疊？

有個東西，國眾修正版沒有，但原先羅智強等人提案版第 53 條之 1 規定，調查報告不受司法審查，且檢察、司法或訴願審議機關亦不受調查報告書拘束。

國眾修正版不予增訂之理由為何並不清楚，這有可能會被解釋為：立法者有意使其調查報告拘束檢察、司法或訴願審議機關；倘若如此，即有可能違反大法官曾經說的「國會調查權不得排除或干預，監察院等其他機關，調查同一事件的權力」。

（四）是否利益無法迴避？

國眾修正版第 53 條之 3 條修正為「不予增訂」，而原先羅智強等人提案版第 53 條之 3 規定：調查委員會成員、顧問等相關人員應配合「利益迴避」等規定。若未能規定「迴避」部分，可能就會造成「應迴避而不迴避」的情形，其調查結果公正性恐遭質疑。

（五）藐視國會「罪」違憲？

另有關國眾修正版刑法第 141 條之 1 規定，是以公務員為適用對象的藐視國會罪。暫不論其規定細節，因大法官曾提及：立法院行使調查權之強制配套，應以科處罰鍰為限；而在行使國會調查權的脈絡下，以藐視國會罪作為強制手段，恐與大法官意旨不符，日後應有爭議。

結語：欲速則不達？

初步檢視國眾修正版相關規定，與大法官解釋意旨恐有相當落差，且由立法說明未能明確知悉增訂或不予增訂之理由，於正當程序及行政特權等事項之爭議解決機制更有不足之處，如以現有版本通過立法，日後恐多有爭執。

或許，暫停一下，多多討論，補足缺失的細節，方有可能真正達成國會改革的目的。

【本文作者】

李涓

【本文核稿】

網站主編，王鼎棫

註一：國會調查權與文件調閱權的關係為何，目前憲法法庭未表示意見，有認為國會調查權與文件調閱權不同，有認為文件調閱權為國會調查權行使方式之一，本文採取後者，因此大法官解釋對於文件調閱權的闡述，本文認為亦應適用於國會調查權，故原則上皆使用國會調查權此用語，合先敘明。

註二：資料來源：沈伯洋委員官方網站，0517 國會擴權爭議專區。

註三：國眾修正版第 50 條之 1 對於訊問作為證人之人民時雖訂有拒絕證言之規定，然其拒絕證言之事由，僅準用行政訴訟法規定，對比其立法理由提及不自證已罪原則，似有疏漏。此規定乍看之下似無違憲之逾，然依第 50 條之 2 規定，接受調查訊問之人員須經主席同意始得協同律師到場協助，因此可能產生接受調查訊問之人員無律師到場協助之情形，如此一來，接受調查訊問之人員得否善用拒絕證言權，即有疑慮。因此，如將前開二條文合併觀察，對於人民的程序保障或有不足。