國會改革系列:「手段越強力,保護越周到」藐視國會罪為何起爭議?德國經驗有何借鏡?|政治熱議

蕭堉成

2024-05-24發佈

2024-08-19更新

國會改革系列:「手段越強力,保護越周到」藐視國會罪為何起爭議?德國經驗有何借鏡?|政治熱議

國會改革系列:「手段越強力,保護越周到」藐視國會罪為何起爭議?德國經驗有何借鏡?|政治熱議
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近日,立法院因表決「國會改革」法案爆發肢體衝突。焦點在於修正《立法院職權行使法》,擴充質詢程序與調查權。新法要求官員不得反質詢、拒絕答覆或虛偽陳述,違者可罰鍰、拘役或面臨刑責。這引發寒蟬效應與權力分立爭議,學者認為需更嚴格的程序保障,以免對行政權造成過度箝制。參考德國國會調查權經驗,台灣立法者應補充權利保障措施,平衡強制手段與公民權利。

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顯圖來源:林高志 作品, CC BY-SA 4.0

近日立法院院會,因表決「國會改革」法案上演全武行。在諸多改革法案中,修正幅度最大的是立法院職權行使法(下稱立職法)為首的規定。

簡單來說,該法草案(本文以下,以二讀版本為主)擴充有關質詢程序的規定,要求未來被質詢的官員不能反質詢、拒絕答覆或虛偽陳述等,也不得隨意缺席。其次,本法也強化立法院調查的權力,除了能要求政府機關、部隊、法人、團體或社會相關人員提供資料,必要時還可以要求相關人員出席作證。

如果人民在立法院調查時拒絕、拖延或隱匿不提供資料,或是聽證時無正當理由拒絕出席、拒絕說明或是聽證過程中虛偽陳述,可以經院會決議處以罰鍰,並得連續處罰。

至於政府官員如果違反質詢或是聽證的規定,除了面臨罰鍰、移送彈劾糾正之外──在質詢或聽證過程中,如果虛偽陳述還可能面對此次爭議最大的刑事責任,即「藐視國會罪」,可能會受到罰金、拘役或甚至一年以下有期徒刑的刑罰。

這樣的規定,不正是要監督政府,很正當呀?到底為何起爭議?

爭議點到底在哪?

首先,將反質詢一併當作處罰行為,將有寒蟬效應的疑慮,因其定義非常不明。

如同國民黨今(2024)年 5 月 23 日上午召開國際記者會,現場外媒《德國之聲》提問:反質詢的明文定義為何?藍委吳宗憲僅回應,立法完成後會再跟人民做交代。對此,民進黨立委林俊憲表示,這就好像一個陌生人拿著奇怪的東西說,「這很好吃,你先吞下去,我再告訴你有沒有毒?」

其次,刑法學者范耕維也質疑,前述「藐視國會罪」禁止的「虛偽陳述」要如何認定?是否就無關個人公務的質詢不講真話,也要被處罰?此外,受質詢或聽證之一方,其所享有的程序保障也很薄弱,例如即使涉及國防、外交明顯的立即危害,會有不能講的疑慮,卻也要得到國會許可才能拒絕,將使官員對機密事項的保護進退兩難。

如此一來,面對藐視國會罪的刑事訴追,官員一方面很容易落入虛偽陳述,二方面難以拒絕回答機密爭議的困境──公開之後,又可能產生對國安的危害。

本文認為,這樣的「雙重困境」,衍生的疑慮是:將來立法委員只要掌握多數支持,就可以要求行政機關回答或提出任何資料;透過修法,多數立委即獲得運籌帷幄的極大空間──調查權的實施結果,將讓立法權超出該有的界限,產生過度箝制行政權,破壞權力分立的疑慮。

那德國作為內閣制國家,國會同樣對於行政官員擁有質詢權的前提下,又是怎麼運作?

德國的國會調查權,力道很強勁

德國聯邦基本法第 44 條寫明聯邦議會有設置「調查委員會」的權利,並於同條明文規定有關證據調查的程序,可以套用「刑事訴訟」程序。2001 年制定的 《聯邦眾議院調查委員會職權行使法》( 德文全稱見註,下稱調查委員會法)則提供了更具體的操作依據。

首先,聯邦眾議院必須成立調查委員會來行使調查權。依據《調查委員法》規定,調查委員會可以傳喚私人或政府官員到調查委員會作證(註二)。如果證人無正當理由缺席,或無正當理由拒絕證言,調查委員會可以要求該證人支付因缺席或拒絕證言而產生的費用,並可以科處10000 歐元以下的罰鍰 (Ordnungsgeld)。

其次,如果證人仍有缺席疑慮(註三),可以準用《刑事訴訟法》規定發動強制拘提(Zwangsweise Vorführung),強行令證人到場。甚至必要時,還可以向聯邦最高法院聲請由調查法官管收(Haft),迫使證人作證(註四)。

又證人在調查委員會調查時,雖不須如在法庭作證般具結,但也必須負擔「誠實回答」的義務。如果證人在調查委員會作證時虛偽陳述,可另依據德國刑法第 153 條及第 162 條第 2 項 規定,面臨虛偽陳述罪的追訴(註五)。

強勁的背後,是嚴格的把關

相對種種強制手段,《調查委員會法》也訂有許多保護證人權利的規範。

首先,依照《刑事訴訟法》規定,證人若符合拒絕證言的例外事由,如證言內容可能涉及職業上所知悉的種種秘密,或是證言內容可能使證人本身或其親屬受刑事訴追的風險,是可以拒絕證言的。

其次,如果調查委員會所提問題不適合,或與調查事項無關,例如涉及個人健康狀況、宗教信仰等私生活領域,且與澄清事實無關(註六),證人可以依調查委員會法第 25 條第 1 項規定要求主席拒絕該提問。

此外,為了確保證人明白前述權利,調查委員會有告知證人相關事宜的義務──即在傳喚時,以及在詢問證人前,必須告知證人享有前述拒絕證言的權利。另外,若對調查過程產生爭議,依《調查委員會法》規定可以向聯邦最高法院聲請救濟,審查證據調查手段是否合法。

另就質詢官員所回覆的內容,德國也有修法聲音出現。在 2022 年,德國「另類選擇黨」(AfD) 的議員 Gerrit Huy 就曾批評,針對政府的補助政策,被質詢的政府官員經常含糊閃爍,但從新聞報導的內容可明顯看出,媒體即從政府獲得更加詳細的資訊──這種不公平的對待,已藐視國會議員的質詢權。

之後另類選擇黨黨團也在 2023 年提出修法草案,希望增訂《刑法》第 106c 條「質詢虛偽答覆罪」:「聯邦政府或邦政府的成員或專員,以虛偽回答而侵害議員的國會質詢權,處 3 個月以上 5 年以下有期徒刑。」然而,該提案最後因為沒有排入審查,而未完成立法。

手段越強力,權利保護就要越均衡

雖然相較目前國眾版立職法草案而言,德國法賦予國會可以採行的強制手段看似更加嚴格,除了可以科處罰鍰外,還包括可以拘提甚至聲請法院管收證人等規定。同時,如果作證時說謊,也將面臨刑事責任的訴追。

但事實上,如此嚴格的法律效果其實是搭配了相應的權利保護規定。例如直接準用《刑事訴訟法》規定,賦予作證者拒絕證言權以及不自證己罪的特權,並搭配告知義務以確保證人知悉種種權利保障。

另外德國也恪守「法官保留原則」,在使用管收的時候,保留給中立的第三者來──聯邦最高法院的調查法官來決定是否發動,且也明文規範調查證據過程的權利救濟途徑。

因此,即使國會可以採取嚴格的強制手段,但也因使用刑事訴訟程序的保護規定,可保護被調查者在能在程序中被好好保障。這樣的制度設計,頗值台灣立法者補充。

或許增加強制手段,強化國會調查權有其必要性,但須同時需要建立足夠的權利保障制度,以免產生權力失衡,侵害其他憲法權利的疑慮,也才能讓更多選民安心支持。

【本文作者】

蕭堉成,慕尼黑大學法學院博士生

【本文核稿】

網站主編,王鼎棫

註:德文全稱:Gesetz zur Regelung des Rechts der Untersuchungsausschusse des Deutschen Bundestages, Untersuchungsausschussgesetz – PUAG。

註二:礙於篇幅,此處僅介紹與調查聽證較為類似的出席作證程序,而其他證據方法還包括勘驗、要求私人或官員提出證物以及要求專家提出鑑定報告等,也均設有相應的程序保護規定。有關德國國會調查權的詳細介紹,請參考李寧修(2018),〈論國會調查權之革新與展望〉,《政大法學評論》,154 期,頁 83-149。

註三:例如該證人已有多次缺席的情形,但仍然需要注意比例原則。Georgii in: Waldhoff/Gärditz/Georgii PUAG § 21 Rn. 40-42。

註四:學說指出,管收作為最後手段(ultima ratio),使用上必須嚴格考慮比例原則,須考量具體個案情形,是否不詢問該證人及無法了解案情而有管收的必要,才可以管收。Liebermann in: Waldhoff/Gärditz/Georgii PUAG § 21 Rn. 26-27

註五: Vgl. Peters, NStZ 2021, 129

註六: Liebermann in: Waldhoff/Gärditz/Georgii PUAG § 21 Rn. 7-19.

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