國會改革系列：「手段越強力，保護越周到」藐視國會罪為何起爭議？德國經驗有何借鏡？｜政治熱議

顯圖來源：林高志 作品, CC BY-SA 4.0

近日立法院院會，因表決「國會改革」法案上演全武行。在諸多改革法案中，修正幅度最大的是立法院職權行使法（下稱立職法）為首的規定。

簡單來說，該法草案（本文以下，以二讀版本為主）擴充有關質詢程序的規定，要求未來被質詢的官員不能反質詢、拒絕答覆或虛偽陳述等，也不得隨意缺席。其次，本法也強化立法院調查的權力，除了能要求政府機關、部隊、法人、團體或社會相關人員提供資料，必要時還可以要求相關人員出席作證。

如果人民在立法院調查時拒絕、拖延或隱匿不提供資料，或是聽證時無正當理由拒絕出席、拒絕說明或是聽證過程中虛偽陳述，可以經院會決議處以罰鍰，並得連續處罰。

至於政府官員如果違反質詢或是聽證的規定，除了面臨罰鍰、移送彈劾糾正之外──在質詢或聽證過程中，如果虛偽陳述還可能面對此次爭議最大的刑事責任，即「藐視國會罪」，可能會受到罰金、拘役或甚至一年以下有期徒刑的刑罰。

這樣的規定，不正是要監督政府，很正當呀？到底為何起爭議？

爭議點到底在哪？

首先，將反質詢一併當作處罰行為，將有寒蟬效應的疑慮，因其定義非常不明。

如同國民黨今（2024）年 5 月 23 日上午召開國際記者會，現場外媒《德國之聲》提問：反質詢的明文定義為何？藍委吳宗憲僅回應，立法完成後會再跟人民做交代。對此，民進黨立委林俊憲表示，這就好像一個陌生人拿著奇怪的東西說，「這很好吃，你先吞下去，我再告訴你有沒有毒？」

其次，刑法學者范耕維也質疑，前述「藐視國會罪」禁止的「虛偽陳述」要如何認定？是否就無關個人公務的質詢不講真話，也要被處罰？此外，受質詢或聽證之一方，其所享有的程序保障也很薄弱，例如即使涉及國防、外交明顯的立即危害，會有不能講的疑慮，卻也要得到國會許可才能拒絕，將使官員對機密事項的保護進退兩難。

如此一來，面對藐視國會罪的刑事訴追，官員一方面很容易落入虛偽陳述，二方面難以拒絕回答機密爭議的困境──公開之後，又可能產生對國安的危害。

本文認為，這樣的「雙重困境」，衍生的疑慮是：將來立法委員只要掌握多數支持，就可以要求行政機關回答或提出任何資料；透過修法，多數立委即獲得運籌帷幄的極大空間──調查權的實施結果，將讓立法權超出該有的界限，產生過度箝制行政權，破壞權力分立的疑慮。

那德國作為內閣制國家，國會同樣對於行政官員擁有質詢權的前提下，又是怎麼運作？

德國的國會調查權，力道很強勁

德國聯邦基本法第 44 條寫明聯邦議會有設置「調查委員會」的權利，並於同條明文規定有關證據調查的程序，可以套用「刑事訴訟」程序。2001 年制定的 《聯邦眾議院調查委員會職權行使法》（ 德文全稱見註，下稱調查委員會法）則提供了更具體的操作依據。

首先，聯邦眾議院必須成立調查委員會來行使調查權。依據《調查委員法》規定，調查委員會可以傳喚私人或政府官員到調查委員會作證（註二）。如果證人無正當理由缺席，或無正當理由拒絕證言，調查委員會可以要求該證人支付因缺席或拒絕證言而產生的費用，並可以科處10000 歐元以下的罰鍰 （Ordnungsgeld）。

其次，如果證人仍有缺席疑慮（註三），可以準用《刑事訴訟法》規定發動強制拘提（Zwangsweise Vorführung），強行令證人到場。甚至必要時，還可以向聯邦最高法院聲請由調查法官管收（Haft），迫使證人作證（註四）。

又證人在調查委員會調查時，雖不須如在法庭作證般具結，但也必須負擔「誠實回答」的義務。如果證人在調查委員會作證時虛偽陳述，可另依據德國刑法第 153 條及第 162 條第 2 項 規定，面臨虛偽陳述罪的追訴（註五）。

強勁的背後，是嚴格的把關

相對種種強制手段，《調查委員會法》也訂有許多保護證人權利的規範。

首先，依照《刑事訴訟法》規定，證人若符合拒絕證言的例外事由，如證言內容可能涉及職業上所知悉的種種秘密，或是證言內容可能使證人本身或其親屬受刑事訴追的風險，是可以拒絕證言的。

其次，如果調查委員會所提問題不適合，或與調查事項無關，例如涉及個人健康狀況、宗教信仰等私生活領域，且與澄清事實無關（註六），證人可以依調查委員會法第 25 條第 1 項規定要求主席拒絕該提問。

此外，為了確保證人明白前述權利，調查委員會有告知證人相關事宜的義務──即在傳喚時，以及在詢問證人前，必須告知證人享有前述拒絕證言的權利。另外，若對調查過程產生爭議，依《調查委員會法》規定可以向聯邦最高法院聲請救濟，審查證據調查手段是否合法。

另就質詢官員所回覆的內容，德國也有修法聲音出現。在 2022 年，德國「另類選擇黨」（AfD） 的議員 Gerrit Huy 就曾批評，針對政府的補助政策，被質詢的政府官員經常含糊閃爍，但從新聞報導的內容可明顯看出，媒體即從政府獲得更加詳細的資訊──這種不公平的對待，已藐視國會議員的質詢權。

之後另類選擇黨黨團也在 2023 年提出修法草案，希望增訂《刑法》第 106c 條「質詢虛偽答覆罪」：「聯邦政府或邦政府的成員或專員，以虛偽回答而侵害議員的國會質詢權，處　3　個月以上　5　年以下有期徒刑。」然而，該提案最後因為沒有排入審查，而未完成立法。

手段越強力，權利保護就要越均衡

雖然相較目前國眾版立職法草案而言，德國法賦予國會可以採行的強制手段看似更加嚴格，除了可以科處罰鍰外，還包括可以拘提甚至聲請法院管收證人等規定。同時，如果作證時說謊，也將面臨刑事責任的訴追。

但事實上，如此嚴格的法律效果其實是搭配了相應的權利保護規定。例如直接準用《刑事訴訟法》規定，賦予作證者拒絕證言權以及不自證己罪的特權，並搭配告知義務以確保證人知悉種種權利保障。

另外德國也恪守「法官保留原則」，在使用管收的時候，保留給中立的第三者來──聯邦最高法院的調查法官來決定是否發動，且也明文規範調查證據過程的權利救濟途徑。

因此，即使國會可以採取嚴格的強制手段，但也因使用刑事訴訟程序的保護規定，可保護被調查者在能在程序中被好好保障。這樣的制度設計，頗值台灣立法者補充。

或許增加強制手段，強化國會調查權有其必要性，但須同時需要建立足夠的權利保障制度，以免產生權力失衡，侵害其他憲法權利的疑慮，也才能讓更多選民安心支持。

【本文作者】

蕭堉成，慕尼黑大學法學院博士生

【本文核稿】

網站主編，王鼎棫

註：德文全稱：Gesetz zur Regelung des Rechts der Untersuchungsausschusse des Deutschen Bundestages, Untersuchungsausschussgesetz – PUAG。

註二：礙於篇幅，此處僅介紹與調查聽證較為類似的出席作證程序，而其他證據方法還包括勘驗、要求私人或官員提出證物以及要求專家提出鑑定報告等，也均設有相應的程序保護規定。有關德國國會調查權的詳細介紹，請參考李寧修（2018），〈論國會調查權之革新與展望〉，《政大法學評論》，154 期，頁 83-149。

註三：例如該證人已有多次缺席的情形，但仍然需要注意比例原則。Georgii in: Waldhoff/Gärditz/Georgii PUAG § 21 Rn. 40-42。

註四：學說指出，管收作為最後手段（ultima ratio），使用上必須嚴格考慮比例原則，須考量具體個案情形，是否不詢問該證人及無法了解案情而有管收的必要，才可以管收。Liebermann in: Waldhoff/Gärditz/Georgii PUAG § 21 Rn. 26-27

註五： Vgl. Peters, NStZ 2021, 129

註六： Liebermann in: Waldhoff/Gärditz/Georgii PUAG § 21 Rn. 7-19.