國會改革系列：修法到底有無黑箱？快速弄懂立法程序，看透爭議！｜政治熱議

（顯圖來自：維基百科）

近來「立院職權修正法案」爭議四起。因藍、白、綠立委之間，對於法案審查是否涉及黑箱作業且欠缺實質討論，意見大相逕庭，引發臺灣人民的高度關注；不少團體，也自發性聚集立院外表達不滿。

本文認為，若要弄清楚黑箱是否存在，就要先搞懂整個程序。以下將快速完整介紹立法步驟，讓讀者能自行好好判斷，這波草案的修訂到底有沒有問題。

第一關：提案來源

法律案由誰提出？依據《立法院職權行使法》等規定，行政院（內閣）、立法委員或黨團、考試院、監察院、司法院都有提出法律案的權限；至於立法院各委員會，則無提案權。

實務上，由於法案的複雜與專業，近年比較少見立法委員主動提出法律案（註），絕大多數的立法提案都是來自行政院。但近日有爭議的法案，像是國會調查權等內容，則是難得由國民黨或民眾黨黨團等自行提出。

第二關：送交立法院「程序委員會」

法案提出後，會送交程序委員會，由秘書長編列議事日程，經程序委員會審定──這關的重要性在於：立法院院會審議法律案的先後順序，是由程序委員會決定，是法案交通的重要樞紐！

而「院會審議」就會涉及所謂「法案三讀程序」；簡單說，就是要經過三讀程序，法案才能通過的意思。為什麼要經過三讀？因為立法院是代表人民行使立法權，過程中應講求縝密與謹慎，以免發生疏漏。

第三關：一讀會

依《立法院職權行使法》規定，在這個階段，每個排進議程的法案，會在院會之上，被主席拿出來介紹宣讀；提報院會朗讀標題後，就會交付相關委員會審查。

就本次藍、白兩黨所提的「國會改革法案」，於院會一讀後，即應送交立法院「司法及法制委員會」審查。除非有同條規定的例外情形──即出席立委提議，有 20 人以上連署或附議，經表決通過，方可省略「司法及法制委員會」的審查程序，而逕付二讀。

但因考量法律審查應盡量周密，逕付二讀絕不是制定或修改法律的上策，應盡量少用。

第四關：常設委員會的審查

為何立法院要設置常設委員會？這是因為，現代立法事務日漸繁雜，為了有效處理數量龐大且性質專業的種種法案，並為了節省院會審查法案的時程，以減輕院會的工作負擔，現代民主法治國家，通常都會在國會裡面，設置與行政部門大致對應的「常設委員會」，協助院會先行處理各項法案或議案，並提供其專業審查意見，供院會參考。

然而，所謂「審查」，即常設委員會，應就相關議案內容是否符合時宜與實效，先行研究，再得出最後結論。

而這次行政院長卓榮泰之所以提覆議，理由之一就是認定：本次藍、白兩黨所提的「國會改革法案」，從一讀會到「常設委員會逐條審議」的階段（甚至後面的政黨協商），除對民進黨立委提的異議一律保留，不然就是沒收其發言權，企圖用表決方式快速通過──審查過程中，比較沒有看到對個別條文的「實質討論」。

因此，輿論上面才會產生「委員會的審查程序」是否被實質架空的討論。

而就常設委員會的審查程序，大致有下列四個重要步驟：

1. 聽取議案方針與詢答

這步會由提案機關或提案委員，先就法案方針作說明，並備詢問。說明目的，自然是要讓審查委員瞭解立法或修法的背景，進而爭取支持。

2. 逐條審查

再來，就會進入逐條討論階段。在這個階段，常設委員會的立委們，就會一條一條審查法案內容，實際就法條的問題，像是文字潤飾，要不要新增條項或用語，又或考量刪減部分條文等等，互相交鋒。

此時，常設委員會主席的任務，就要使委員會能不斷有所進展，盡可能讓各條文取得全體委員的共識，努力經由妥協，化解彼此分歧，並察覺何時應暫緩進度或加速進行。

附帶一提，有時法案也會遇有需舉行公聽會的狀況，這往往於立法政策詢答結束後，逐條討論進行前，或於逐條審查時遇有爭議條文時舉行。

3. 少數不同意者，可表達異議，甚至連署政黨協商

依《立法院各委員會組織法》規定，各委員會於審查完畢後，如認沒什麼爭議，就能決議不要把議案交由黨團協商，繼續往下個步驟邁進。不過，同法也規定，出席委員若對前述決議，當場聲明不同意的話，就可以在院會依法提出異議。

簡言之，當少數委員若未被採納，得依規定在院會發言，以表達不同意見，甚至在連署十人以上後，啟動政黨協商。

4. 審查報告

委員會主席（即召集委員），於委員會審查完畢後，就會向院會報告其審查經過與建議，並將法案送回院會予以討論，此過程稱為「報告法案」。

法案報告之目的，在於說服院會表決時，支持委員會的結論與建議；審查報告更是委員會將其決定傳達至院會或全院的主要正式手段。

第五關：二讀會

按我國立法慣例，二讀會是於院會「實質討論」各常設委員會審查過的法案，或是那些逕付二讀法案的重要階段。

在這個階段，一般會將法案朗讀並參照常設委員會審查意見或原案要旨，依序或逐條討論，並得就常設委員會審查意見或原案要旨，先作「廣泛討論」。廣泛討論後，如有出席立委提議，15 人以上連署或附議，經表決通過，得將法律案重心交給常設委員會審查或撤銷之。

所以這波立院職權修改的爭議中，民進黨立委也才會訴求把相關法案退回委員會審查。

而實務上，經「常設委員會」審查過的法案，就會以其審查意見為優先討論的基礎。如果其審查意見未被採納，則會討論行政院的提案，如行政院提案也未被採納，則會依照現行條文來逐條討論。

第六關：三讀會

三讀會是指於二讀會「下次」會議舉行的法案審議程序，但如果有出席立委 15 人以上連署或附議，經表決通過，可以在二讀會後，直接繼續進行三讀（這也是此波立院職權爭議法案，這麼快三讀完畢的主因）。

而三讀會，除發現法律案內容有互相牴觸，或與憲法、其他法律相牴觸者外，只可以作文字的修正（也可對比，這次立院職權修正的三讀修正幅度）。在一般情形下，三讀會不可再為實質問題討論或辯論，且最後應將全案提付表決，表決通過就完成立法程序。

第七關：公布法案

走到這步，完成三讀的法案或其他議案，就能由立法院咨請總統公布並函送行政院。總統應於收到 10 日內公布之，或依憲法增修條文第 3 條規定之程序，由行政院移請立法院覆議，展開新一波的表決大戰──不過，如果有過半數的立委要維持原樣，行政部門也只能默默接受。

結語

而在修法三讀通過之後，行政院的下一步可以怎麼走？首先是依照《憲法增修條文》規定，行政院可以經總統核可，把三讀後的法律交給立法院覆議，立法院就會來複決是否要維持原本的法律。這個景象，目前已出現在新聞畫面上。

若覆議失敗，由於立院少數黨掌握的立委席次超過四分之一，還透過憲法訴訟程序，聲請大法官釋憲；並且同時聲請「暫時處分」，請求大法官在做出裁判之前，先暫停適用相關修法條文，也就是嘗試凍結調查權的相關規定，不要用在行政部門身上。

但無論如何，當時若有機會充分溝通、好好審議，就能減少後續爭議的影響程度。換言之，國會審議的品質，將決定了代議民主的理念是否能夠順利運作。

期待未來類似爭議，能隨大家愈發重視立法程序而減少改善。

【本文作者】

楊茗毅

臺大政治系國關組、政大法研所公法組。目前是一名企業法務律師，除此之外，還斜槓當了早餐店老闆、公職補教法科講師（國際法與立法程序），平時喜歡跑健身房、打羽球，現在也開始打起網球。

【本文作者】

網站主編，王鼎棫

註：立法委員提出之法律案，應有15人以上之連署，且法律案不得以臨時提案提出。