楊茗毅
2024-06-06發佈
國會改革系列:修法到底有無黑箱?快速弄懂立法程序,看透爭議!|政治熱議
若要弄清黑箱是否存在,就要先搞懂整個程序!
(顯圖來自:維基百科)
近來「立院職權修正法案」爭議四起。因藍、白、綠立委之間,對於法案審查是否涉及黑箱作業且欠缺實質討論,意見大相逕庭,引發臺灣人民的高度關注;不少團體,也自發性聚集立院外表達不滿。
本文認為,若要弄清楚黑箱是否存在,就要先搞懂整個程序。以下將快速完整介紹立法步驟,讓讀者能自行好好判斷,這波草案的修訂到底有沒有問題。
第一關:提案來源
法律案由誰提出?依據《立法院職權行使法》等規定,行政院(內閣)、立法委員或黨團、考試院、監察院、司法院都有提出法律案的權限;至於立法院各委員會,則無提案權。
實務上,由於法案的複雜與專業,近年比較少見立法委員主動提出法律案(註),絕大多數的立法提案都是來自行政院。但近日有爭議的法案,像是國會調查權等內容,則是難得由國民黨或民眾黨黨團等自行提出。
第二關:送交立法院「程序委員會」
法案提出後,會送交程序委員會,由秘書長編列議事日程,經程序委員會審定──這關的重要性在於:立法院院會審議法律案的先後順序,是由程序委員會決定,是法案交通的重要樞紐!
而「院會審議」就會涉及所謂「法案三讀程序」;簡單說,就是要經過三讀程序,法案才能通過的意思。為什麼要經過三讀?因為立法院是代表人民行使立法權,過程中應講求縝密與謹慎,以免發生疏漏。
第三關:一讀會
依《立法院職權行使法》規定,在這個階段,每個排進議程的法案,會在院會之上,被主席拿出來介紹宣讀;提報院會朗讀標題後,就會交付相關委員會審查。
就本次藍、白兩黨所提的「國會改革法案」,於院會一讀後,即應送交立法院「司法及法制委員會」審查。除非有同條規定的例外情形──即出席立委提議,有 20 人以上連署或附議,經表決通過,方可省略「司法及法制委員會」的審查程序,而逕付二讀。
但因考量法律審查應盡量周密,逕付二讀絕不是制定或修改法律的上策,應盡量少用。
第四關:常設委員會的審查
為何立法院要設置常設委員會?這是因為,現代立法事務日漸繁雜,為了有效處理數量龐大且性質專業的種種法案,並為了節省院會審查法案的時程,以減輕院會的工作負擔,現代民主法治國家,通常都會在國會裡面,設置與行政部門大致對應的「常設委員會」,協助院會先行處理各項法案或議案,並提供其專業審查意見,供院會參考。
然而,所謂「審查」,即常設委員會,應就相關議案內容是否符合時宜與實效,先行研究,再得出最後結論。
而這次行政院長卓榮泰之所以提覆議,理由之一就是認定:本次藍、白兩黨所提的「國會改革法案」,從一讀會到「常設委員會逐條審議」的階段(甚至後面的政黨協商),除對民進黨立委提的異議一律保留,不然就是沒收其發言權,企圖用表決方式快速通過──審查過程中,比較沒有看到對個別條文的「實質討論」。
因此,輿論上面才會產生「委員會的審查程序」是否被實質架空的討論。
而就常設委員會的審查程序,大致有下列四個重要步驟:
1. 聽取議案方針與詢答
這步會由提案機關或提案委員,先就法案方針作說明,並備詢問。說明目的,自然是要讓審查委員瞭解立法或修法的背景,進而爭取支持。
2. 逐條審查
再來,就會進入逐條討論階段。在這個階段,常設委員會的立委們,就會一條一條審查法案內容,實際就法條的問題,像是文字潤飾,要不要新增條項或用語,又或考量刪減部分條文等等,互相交鋒。
此時,常設委員會主席的任務,就要使委員會能不斷有所進展,盡可能讓各條文取得全體委員的共識,努力經由妥協,化解彼此分歧,並察覺何時應暫緩進度或加速進行。
附帶一提,有時法案也會遇有需舉行公聽會的狀況,這往往於立法政策詢答結束後,逐條討論進行前,或於逐條審查時遇有爭議條文時舉行。
3. 少數不同意者,可表達異議,甚至連署政黨協商
依《立法院各委員會組織法》規定,各委員會於審查完畢後,如認沒什麼爭議,就能決議不要把議案交由黨團協商,繼續往下個步驟邁進。不過,同法也規定,出席委員若對前述決議,當場聲明不同意的話,就可以在院會依法提出異議。
簡言之,當少數委員若未被採納,得依規定在院會發言,以表達不同意見,甚至在連署十人以上後,啟動政黨協商。
4. 審查報告
委員會主席(即召集委員),於委員會審查完畢後,就會向院會報告其審查經過與建議,並將法案送回院會予以 討論,此過程稱為「報告法案」。
法案報告之目的,在於說服院會表決時,支持委員會的結論與建議;審查報告更是委員會將其決定傳達至院會或全院的主要正式手段。
第五關:二讀會
按我國立法慣例,二讀會是於院會「實質討論」各常設委員會審查過的法案,或是那些逕付二讀法案的重要階段。
在這個階段,一般會將法案朗讀並參照常設委員會審查意見或原案要旨,依序或逐條討論,並得就常設委員會審查意見或原案要旨,先作「廣泛討論」。廣泛討論後,如有出席立委提議,15 人以上連署或附議,經表決通過,得將法律案重心交給常設委員會審查或撤銷之。
所以這波立院職權修改的爭議中,民進黨立委也才會訴求把相關法案退回委員會審查。
而實務上,經「常設委員會」審查過的法案,就會以其審查意見為優先討論的基礎。如果其審查意見未被採納,則會討論行政院的提案,如行政院提案也未被採納,則會依照現行條文來逐條討論。
第六關:三讀會
三讀會是指於二讀會「下次」會議舉行的法案審議程序,但如果有出席立委 15 人以上連署或附議,經表決通過,可以在二讀會後,直接繼續進行三讀(這也是此波立院職權爭議法案,這麼快三讀完畢的主因)。
而三讀會,除發現法律案內容有互相牴觸,或與憲法、其他法律相牴觸者外,只可以作文字的修正(也可對比,這次立院職權修正的三讀修正幅度)。在一般情形下,三讀會不可再為實質問題討論或辯論,且最後應將全案提付表決,表決通過就完成立法程序。
第七關:公布法案
走到這步,完成三讀的法案或其他議案,就能由立法院咨請總統公布並函送行政院。總統應於收到 10 日內公布之,或依憲法增 修條文第 3 條規定之程序,由行政院移請立法院覆議,展開新一波的表決大戰──不過,如果有過半數的立委要維持原樣,行政部門也只能默默接受。
結語
而在修法三讀通過之後,行政院的下一步可以怎麼走?首先是依照《憲法增修條文》規定,行政院可以經總統核可,把三讀後的法律交給立法院覆議,立法院就會來複決是否要維持原本的法律。這個景象,目前已出現在新聞畫面上。
若覆議失敗,由於立院少數黨掌握的立委席次超過四分之一,還透過憲法訴訟程序,聲請大法官釋憲;並且同時聲請「暫時處分」,請求大法官在做出裁判之前,先暫停適用相關修法條文,也就是嘗試凍結調查權的相關規定,不要用在行政部門身上。
但無論如何,當時若有機會充分溝通、好好審議,就能減少後續爭議的影響程度。換言之,國會審議的品質,將決定了代議民主的理念是否能夠順利運作。
期待未來類似爭議,能隨大家愈發重視立法程序而減少改善。
【本文作者】
楊茗毅
臺大政治系國關組、政大法研所公法組。目前是一名企業法務律師,除此之外,還斜槓當了早餐店老闆、公職補教法科講師(國際法與立法程序),平時喜歡跑健身房、打羽球,現在也開始打起網球。
【本文作者】
網站主編,王鼎棫
註:立法委員提出之法律案,應有15人以上之連署,且法律案不得以臨時提案提出。
*政治口水滿天飛,到底該怎麼看,來這裡找答案就對了!