禁伐補償、國會攻防與替罪羊——「退回總預算」的大戲賞析

這篇文章更像是一篇「影劇賞析」。

為什麼可以說「退回總預算」是一場令人啼笑皆非的「鬧劇」？

我們又可以在這場大戲的劇本當中觀察到什麼？以下就來戲說從頭。

退回總預算

就在幾週前（9/20），立法院院會將明年度的中央政府總預算退回。當時由無黨籍山地原住民選區立委高金素梅領銜提案，經記名表決通過，使得明年度的中央政府所有預算必須退回到程序委員會重新提出。行政部門提出預算、立法院審查透過凍結、刪除等手段，固然是國會監督的職責，但是，在交由各個委員會審查之前，就採取「直接退回」重新提出的方式，恐怕需要強而有力的理由，才能使民眾信服。

查閱立法院公報系統，除了「總預算退回決議」之外，並沒有記載高金素梅委員提議退回的具體原由。不過，我們從這位委員的社群媒體，以及國民黨隨後召開的記者會當中，可以清楚看到他們其中一項最「有力」的主張就是：

因為預算沒有編足「原住民保留地禁伐補償金」所以「我不要全部！」

作為一位原住民選出的中央民意代表，高金素梅委員拋出「堅決捍衛原民權益」這項理由，乍聽之下確實是「擲地有聲」。只不過從一般社會大眾的眼光看來，有些人可能質疑為什麼為了「少數人」的權益就阻絕政府對全體國民的福祉？有的可能認為這項主張絕對正確，但更多的也許是完全沒聽過什麼是「禁伐補償」。因此，要進一步檢驗這項主張是否真的正當合理，足以支持讓立法院直接退回總預算，首先應該一起來了解，「禁伐補償金」這筆預算本身是怎麼來的。

《原住民保留地禁伐補償條例》的制度，是設計給：因為其他法規規定，必須維持一定程度面積森林覆蓋，從而造成利用上受限制的原住民保留地 [1] 。這些保留地的使用人，法律規定可以向政府申請每公頃3萬元的補償金。就在上個會期，立法院修法通過，將這個補償金額度調高為每公頃6萬元。當時的修法歷程，其實已經為接下來的「鬧劇」埋下伏筆。

[1] 依據《原住民保留地開法管理辦法》第18條第1項規定，原住民保留地僅能在原住民之間移轉所有權。

時間回到今年5月底，正值國會朝野因為「國會改革法案」激起緊張衝突的時刻。禁伐補償金是否調高？調高為多少才合理？這些修法討論，恰巧在這此對立情境背景下進行，但不同的是，針對這個與原住民族息息相關的議題，我們可以在新聞報導與相關委員會院會紀錄中，發現到：原住民選區的個別立委「不分藍綠一致贊同」提高補償金。甚至，我們可以看到在修法提高補償金的過程中，主要以高金委員、伍麗華委員分別居於對立山頭陣地，就「到底誰真正出力推動調高補償金？」進行政治上的論戰交鋒。

其中值得關注，行政院於此同時已針對「國會改革法案」提出覆議。當時就有報導傳出，禁伐補償金修法在三讀通過後，總統也遲未公布施行，行政院有可能也針對這項修法提出覆議。雖然民進黨團總召柯建銘、行政院確實認為「有違憲疑慮」但最終並未提出，而是在6月底由總統公布修正該條文。原以為紛爭至此告一段落，殊不知才正要揭開序幕。

漏洞百出、充滿尷尬的劇本與演技

由前述的事件時序看來，《禁伐補償條例》的修法歷程、後續衍生的違憲爭議，甚至以此為由，導致目前仍待協商解決的「總預算退回」劇碼，相關主張真真假假、理由更是相當混雜。以至於標籤互貼、「打假球」指控齊飛。以下，我們就來觀察檢驗這些對白。

預算是行政部門的專屬權限，不得透過立法直接框定數額？

實際上，原先《禁伐補償條例》已針對數額規定新台幣3萬元，當初立法為什麼沒有質疑侵越行政權限？何況我們在現行其他「法律」位階條文也能找到不少直接框定補償、補助金額的例子。《漢生病病患人權保障及補償條例》的補償金、撫慰金；同時間修正通過調漲的《地方民意代表費用支給及村里長事務補助費補助條例》發給村里長事務補助費用也明確規定金額。

綠營假裝支持提高補償，實際上根本沒有照顧原住民的誠意？

在先前提高補償金的修法過程中，民進黨籍的原住民立委伍麗華、陳瑩確實全力支持提高至6萬元；然而，民進黨黨團總召柯建銘在過程中卻多次對外表達疑慮 [2] 。尤其，行政部門在總預算遭退回至程序委員會後，行政院發言人曾轉述：「卓榮泰擔心引發不必要的對立，因此於心不忍而未提出覆議。」以上可以發現，針對禁伐補償金提高以及這筆預算的編列，執政黨黨籍立委之間、行政部門立場確實有出入，而且伍麗華委員等社群多次發布「法律有規定就一定會發放」的說法恐怕也值得商榷，即使從政治攻防角度，也不是什麼太強有力的論理。

[2] 2024/6/4中央社報導〈調升原民禁伐補償三讀 綠主張違憲呼籲在野勿扣帽子〉中，黨團記者會曾表示：「黨團還是主張這是違憲的，民進黨支持原住民族及原鄉發展，希望在野黨不要扣帽子。」

以高金委員為首，藍白陣營堅持禁伐補償、捍衛原民權益？

本篇文章整理的事實之中，我們可以看到修法提高補償金的過程，並沒有如高金委員的嚴厲指控一般有什麼大奸大惡，甚至條文內容根本是照伍麗華委員版本通過。但確實，或許正是因為自5月以來國會朝野之間瀰漫的對立態勢，使得執政黨在這次修法前後並沒有統合一致意見、說法支支吾吾，後續對應預算編列又意氣用事，說法上執著於行政院整體對預算掌握的某種「執政尊嚴」。

劇本之外，真實存在的憲法層次爭議在哪裏？

此次爭議重點：行政部門究竟是不是在政府總預算中，沒有編列足額的預算支應禁伐補償金？ 需要更進一步討論預算提出、審查以及執行到決算，是否有違相關法律，甚至以達憲法層次的問題。事實上，此刻「朝小野大」的劇情背景與過去扁政府時代相當類同，當時司法院大法官做成第520號解釋，正如此刻「前傳」可以供各位參酌。

釋字第520號解釋的爭議，在於當時行政院欲停止執行核四興建的相關預算。在解釋理由書中，清楚解釋所謂「法定預算」，指的是已經通過國會審查，位階形同法律的項目及內容 [3] ；相對於此，目前爭執當中的中央政府總預算，叫做未經審查的「預算草案」。該號解釋的爭執時間點，已經是「預算經審查通過、公布，行政院後來想要不執行這筆預算的內容」。也就是說：蓋完核四要花的錢，編列了、審過了，但是行政部門現在不想要花這筆錢、做這件事了。

[3] 解釋文摘錄：「預算案經立法院通過及公布手續為法定預算，其形式上與法律相當⋯⋯。」

最後，大法官多數意見認為，都已經通過國會實質審查的預算金額及項目，不容行政院事後才說「我不要了。」尤其是事關重大的「國家重要政策」，必須留有讓立法院參與決策的空間。

由此看來，當前立法院民進黨原住民委員所說：「法律明定的補償金是法定預算，一定會發放」這樣的「對白」不全然正確。此刻「預算草案」根本未經立法院審查並公布，並不是原則上行政部門應執行完成的內容。目前最大爭議的禁伐補償金，如果不能依法在期限內議決通過，應該對應的是《預算法》第54條第3款：「履行其他法定義務收支」以執行禁伐補償金發放。

其次，對照520號解釋所處理的爭議問題，是預算案已然為「法定預算」之後，行政部門不予執行開支的時間點，與目前仍停留在未為審查的預算草案完全不同。我們僅能假定，如果日後國會已經審查通過的禁伐補償金預算，行政院又拒絕撥給發放也不願向立法院提出報告、備質詢，那就是我國憲政秩序所不允許的。

是雞毛？還是令箭？原住民族的聲音又在哪裡？

總而言之，現正上映中的一場總預算退回鬧劇，針對原住民保留地禁伐補償議題，無論高金委員、藍白陣營，或背負罵名的行政院、民進黨立委，在善意的解讀下或許都是某種「壞的好人」。有的人拿到破劇本、爛對白；有的人口條棒、演技好像撿到槍，但追根究底，禁伐補償金提高實際受影響的群體——原住民族族人，在這個鑼鼓喧天的戲台上，有沒有他們的任何一句台詞？或者只是被迫端上檯面、任人宰割的一隻「替罪羊」呢？

其實，禁伐補償整個制度框架就非常值得反省。補償金是否足以填補因「不得利用」而損失的經濟上利益，或許只是最表面、最簡便的檢討方式之一。原住民保留地本身，已是延續日治時期「番人所要地」的空間範圍，因此與山坡地分佈高度重疊；再依據《國家公園法》、《自來水法》、《森林法》...或屬於林業用地等等，所劃定的「禁伐區域」當中，不管是依上述規定而來既有範圍「全區劃入」是否合理；又或是管制強度一律實施禁伐，就是絕對正確的治理方式？要達成水土保持、生態保育效果，真的只能覆蓋原有森林植披此種單一方式，完全不容部分不致生過大風險的農牧利用行為嗎？更何況，這些「依其他法律」的規範內容、授權劃定的區域，本質上已經容有許多細緻檢驗的空間。

簡言之，國家權力透過立法或行政手段全然禁止利用一定範圍的原住民保留地，再斷然將「如何妥善運用土地，取得經濟價值與其他重要價值目的之間平衡」的多元可能，直接限縮到「只能給更多補償費，否則就是欺負原住民！」這種極端對立的論據，恐怕只是某些戲子假托原住民族權益，卻對造成限制、禁止的根本問題隻字不提。

這種操演不只是「拿著雞毛當令箭」的把戲，直白的說更是某些立委假借凸顯原住民族議題，實際上造成的效果卻是無端讓原住民族被「炎上」、成為攻防雙方的「背鍋俠」，犧牲議題、成就自己，這樣的後果恐是任何一個人都無法承受的。

眼下無論是情緒高張的政治對決，又或者可能是選項之一的釋憲途徑，我們都已有前車之鑑。即使交由大法官（現行憲法法庭）解決憲政紛爭，也只是在一個個「看不見大象的房間」裡爭辯不休。在釋字第520號解釋作成之際，核四興建與否最直接關連的貢寮當地居民將受何影響？他們的意見主張似乎完全被靜音。

此際假如同樣交由釋憲程序，這些「大象」就能被看到了嗎？還是又會重演釋字第520號解釋「前傳」一般，列出冷冽淡薄的各種路徑，丟下一句「非本院所能越俎代庖」？值得立院諸公、朝野各界，甚至同為台灣「人民、社會」的每一位成員審慎評斷。