苗元紅、江家欣
2024-04-30發佈
這個制度漏洞不處理,還會有下一次的保母虐童案?|生活日常
就讓本文快速說明,造成這類遺憾的三大關鍵。
隨著大眾對愷愷案的高度關注,社會也依循媒體提供的種種資訊,逐漸浮現「合格」保母竟成為虐兒者、「專業」社工竟未能覺察兒童受虐跡象……等撻閥一線工作者的聲音。
然而,民眾不知道的是,本案涉及的「收、出養服務」並未納入社會安全網中。
一般來說,失功能家庭的孩子若被迫離家,僅會有兩種走向:安置與出養。
安置屬於社會安全網中的「替代性照顧」──意思是政府會全權協助孩子,找到適合的照顧場所(形式包含寄養家庭與安置機構)。反觀出養服務,則完全被排除在社會安全網之外,長年以來都交由民間團體組成的「收出養媒合機構」來處理,接下來幾乎沒有政府的事。
正是這樣的制度與處理方式,導致本案發生。以下就來說明造成遺憾的關鍵細節。
出養前的兒少照顧,嚴重被低估
以愷愷案為例,因出養決定出自於媽媽和外婆的主動意願,所以政府在其中的參與身影非常淡薄;這是因為,愷愷家長是「主動出養」,這樣會被政府歸類為「負責任」的家長,也會認定孩子沒有照顧上的風險。
照此邏輯,出養前孩子的照顧責任,自然就不會由政府來扛,而是家長與收出養媒合機構的責任;如此思維,也就造成孩子本應享有「替代性照顧」的階段──即當原生家庭無法提供照顧,只好將兒童暫時帶離,一定期間之內代替家庭提供照顧的狀態,只被視為一般的托育服務。
不僅如此,出養對一個孩子來說,絕對是影響人生的重大決定,因此需要經過專業且嚴謹的「出養 必要性評估」──評估家庭在減損功能的前提下,是否透過政府提供資源,就能幫助家長與孩子共同在原生家庭中成長,以保障孩子不與父母分離的權利(註一)。
但這麼重要的出養評估,長年僅仰賴民間團體,握有資源的政府則退居其後。
幸好,經「收出養媒合機構」長期向政府倡議,政府終於聽進去,承諾將於 2024 年修訂《兒童及少年福利與權益保障法》;未來將要求地方政府,針對出養前之兒少照顧,依照「委託安置」程序,運用轄內資源提供協助,使所有需要「替代性照顧」的兒少,都能享有相同資源。
愷愷即使享有替代照顧,仍有諸多問題待解決
2022 年,政府已明確公告我國「兒少替代性照顧政策」時有缺失,並依循《兒童權利公約》理念,擬定未來政策(如表一)。對照該表可知,愷愷案件的發生,與目前其中三項缺失脫不了關係:
【圖表:兒少替代性照顧政策缺失與未來政策制定原則】
家長委託安置多,政府未積極面對養育子女的困難
這裡要先介紹「家長委託安置」這個概念。
這是指未經法院裁定,由家長跟政府簽訂的協議,家長同意將子女日常照顧轉讓給另一方的做法;家長當然不可以說轉就轉,這邊要家長必須要符合《兒童及少年福利與權益保障法》的相關規定,才能向地方主管機關申請安排。
委託安置的理由如下:
- 依法兒少有偏差行為嚴重,且經父母、監護人或實際照顧者盡力禁止或矯正無效果;
- 依法父母一方或雙方罹患嚴重疾病、意外傷害或身心障礙,且無其他直系親屬可協助照顧;父母雙方失蹤、死亡、入獄,且無其他直系親屬可協助照顧;長期經濟陷困、流落街頭或居無定所;其他特殊因素致有需要委託安置者。
與家長委託安置相對的是「保護安置(註三)」,目標對象是有立即危險或有危險之虞的兒少,且需申請法院裁定核可。查閱衛福部報告可以發現,2020 年台灣所有兒少安置案件中,家長委託安置比率為 65.6%、保護安置為 34.4%;相較於此,國外像是英國,家長委託安置為 18%、保護安置為 75%。
除此之外,英國更將收、出養等待期間之安置,獨立歸類,而佔有 7% 的比例,而收出養安置的決策須更由法院核准──意即英國兒童的出養前照顧與決策責任,會由公權力來全面承擔。
反觀台灣,高比例的家長委託安置,顯示我國家長在照顧子女上經常面臨困難,政府與社區欠缺協助能量,只好讓孩子離開原生家庭進入安置系統。再加上,我國政府並沒有提供具體的委託安置評估指標,使孩子很容易承擔離開原生家庭的負面結果,幾乎沒有考量兒童最佳利益。
轉換安置過程中,逕由孩子承擔心理苦痛
從衛福部提供的愷愷事件相關時序表可知,愷愷原生家庭主動向政府提出安置與出養需求,但因不符合保護安置之必要,故轉由家長自行向居托中心、收出養機構及親友推薦等方式,找保母來照顧孩子。
從原生家庭的無力照顧、到政府資源的銜接不足,使得台灣近一半「家外安置」的兒少都會面臨「轉換安置處所」的狀況。
在這些頻繁的轉換過程中,不免影響兒少身心發展,包含認知、情緒行為等。除了增加 兒少身心發展困難與心理創傷外,更是讓照顧風險提升;包含兒少需要更多創傷復原資源、兒少與照顧者的磨合適應困難、社工疲於找尋適切照顧者等。
照顧品質落差大,政府未能確保品質
兒少替代性照顧的類型,包含機構式與家庭式,相關研究指出:有 47% 曾受機構安置的兒少,表達曾經在機構內經歷過負向事件,例如被欺負、不受尊重、肢體暴力等,照顧品質待加強。
而以家庭式替代照顧出發的寄養家庭,卻因數量極度不足及高齡化現象,使得選擇大幅變少,也讓兒少難以找到最適合的寄養家庭,未能滿足有多元照顧需求的兒少。
最後,導致替代性照顧品質落差的原因有很多,但最主要就是政府提供的資源不足,如多數出養童安置全權交由民間自理、安置費用未能反映照顧成本,使得人力配置不足且流動大,無法穩定照顧品質,資源不足的代價即讓慈善(愛心)勝於專業。
孩子們需要政府穩穩接住
愷愷案並非個案,一直以來,有許多需要替代性照顧的孩子,都未能獲得完整的政策保障;所以本案發生,不能只跟隨媒體報導來理解,必須從結構面出發,由上而下去檢視國家政策到底哪裡有缺漏?若推動種種措施的基礎制度沒改變,造成遺憾的照顧破網必然依舊存在。
目前兒少替代性照顧,是以「公私協力」的方式為主──政府提供部分經費、評鑑考核監督等,執行者為民間團體。不過,民間團體無論在經費或權力施展的能量有限,使得每個離家被安置的孩子,無法獲得一致的照顧品質。
因此,建議政府參考北歐的托育公共化政策,將保母改由國家來聘 任,目的是提高保母的照顧品質,讓保母能有充足資源,不再只受到監督與限制,才可能鼓勵更多人材,願意加入公共化托育的一員。
尤其那些相對弱勢、不利條件、特殊需求的幼兒,需要政府投入更多的資源,穩定提供照顧資源,才能好好讓這群已被迫離家的辛苦孩子,避免一再被漏接而受到難以回復的傷。
【本文作者】
- 苗元紅
臺灣大學社會工作學系博士生,兒少家庭社工督導。相信「每個人一點力量,社會就會有感」而投入社工,但發現社會各溫層太厚,熱衷於跨溫層倡議。
- 江家欣
臺灣大學社會工作學系博士生、社會工作師、社會調查師。認為不平等至關重要,因而投身醫務社工、精神科社工,以及身障者性侵受害實錄研究的過程;有感於身而為人的我們,沒有人能在政策的洪流裡浩立而盼,所以實作、研究、並且倡議。
【本文核稿】
註一:這邊可以參考《兒童權利公約》第 9 條第 1 項:「締約國應確保不違背兒童父母的意願而使兒童與父母分離。但主管機關依據所適用之法律及程序,經司法審查後,判定兒童與其父母分離係屬維護兒童最佳利益所必要者,不在此限。於兒童受父母虐待、疏忽或因父母分居而必須決定兒童居所之特定情況下,前開判定即屬必要。」
註二:保護安置係依《兒童及少年福利與權益保障法》第 56、57 條,當發現兒少有生命、身體或自由有立即之危險或有危險之虞者,由直轄市、縣(市)主管機關給予緊急保護、安置或為其他必要之處置。
*柴米油鹽醬醋茶,生活大小事看這就對了。