一言不合就強行通過法案?法國總理戰勝國會的秘密武器?|國際瞭望

王 鼎棫

2023-01-05發佈

2023-02-04更新

一言不合就強行通過法案?法國總理戰勝國會的秘密武器?|國際瞭望

一言不合就強行通過法案?法國總理戰勝國會的秘密武器?|國際瞭望
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法國人是如何解決行政跟立法的僵局呢?2022 年 10 月 20 日,法國總理 Élisabeth Borne 宣布動用憲法第 49 條第 3 項的規定,在國民議會「未投票」的情況下,通過還在審議中,且為明年度的社會保險資金法案。Borne 宣稱:「我們不能冒著這項法案被不合理否決的風險,因此動用憲法第49條第3項。」面對總理的斷然措施,反對黨隨後也丟出「不信任案」反制。然而法國憲法到底怎麼回事?為何賦予總理強迫法案上架的權力?我們可以先從法國的憲政制度談起。

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法國是雙首長制,且政府對國會負責

法國目前是第五共和,政府運作與制衡的規劃是採取雙首長制──在一國之中,由「總統與總理」二人分別掌理不同的行政權限;台灣在 90 年代修憲時,憲法增修條文即借鏡前述制度,把行政權分給了總統還有行政院長。

有別於法國第三共和與第四共和偏向內閣制的設計,第五共和所訂頒的憲法強化了行政權的權力,讓行政權擁有足以與立法權形成對等與制衡的力量。

與台灣相同的是,法國是由總理與政府閣員,出席國會議事,接受國會議員的監督──包括說明政策方向、接受國會議員的質詢、參與法案的辯論等。因此,我們也能在電視上,在審議重要法案時,看見國會議場內,慷慨的陳詞與激烈的辯論。

總理扳倒國會的終極手段?

在國會議事期間,行政與立法兩權,如果對於法案爭議僵持不下,法國憲法第 49 條第 3 項交給總理一個超級大王牌。

該項規定指出,總理得於部長會議審議後,就有關財政與社會保險資金相關法案的表決(註一),向國民議會承擔政府責任。

於總理動用第 49 條第 3 項後,除非在 24 小時之內,國民議會隨即通過不信任案(請參考法國憲法第49條第2項),否則該項法案即被視為通過。

換句話說,碰到僵局,只要總理動用憲法第 49 條第 3 項,就能在未經投票的情況下,達成法案通過的效果──無論該法案處於何種審查階段,所有討論與辯論都會立刻中止,法案視為通過,等於沒收了國會審議法案的種種權力。

這個機制,對於行政權來說,是一個很好壓制立法權的武器,也很常被作為執政黨對付在野黨的手段。2015 年 6 月,當時的執政黨「社會黨」為國會多數,政府想推動財政改革的相關法案,在國民議會歷經長達 437 小時的辯論未有結果,總理Manuel Valls便動用第 49 條第 3 項讓法案通過。 在第五共和的憲政史上,這項終極武器一共被使用 89 次。

其中,1988 至 1991 年,前總理 Michel Rocard 在共 3 年的任期中,使用了 28 次為最多。另由於本項機制的效力過強,以致 2008 年法國人動用修憲、提高適用門檻,也讓這部改版後的制度迄今 14 年來,目前只使用了 10 次(註二)。

國民議會將如何反擊?

法國憲法規定,國民議會可以在總理發動強制通過法案的的 24 小時內,提起對政府的不信任案;一旦通過,前述視為通過的法案即遭否決,並且政府還必須要辭職負責(請參考法國憲法第 50 條)。

但要通過不信任案容易嗎?這必須回頭從法國憲法來看。首先,國民議會目前共有 577 位議員,必須要先有十分之一的議員聯署(58 位議員),接下來在不信任案提出的48小時之後進行投票。

不信任案的通過,則需要國民議會過半的議員的同意(289 位議員)-這樣的條件是為了避免有心人士利用「簡單多數」加上一些棄權票,就可以輕易把政府倒閣。

由於高門檻的聳立,自 1958 年法國第五共和憲法實施以來,僅有一次成功倒閣的例子(在法國第五共和的憲政史上,尚未出現因為總理強制通過法案,進而成功被倒閣的案例)。

這發生在 1962 年 10 月 5 日,國民議會為對抗戴高樂總統所提出的修憲公投,對當時擔任總理的龐畢度提出不信任案,並以 280 票之贊成票通過倒閣(當時一共有 480 位議員)。

龐畢度政府總辭後,戴高樂總統隨即在 10 月 9 日解散國會;在隨後的國民議會改選中,執政黨獲得勝利,戴高樂總統也順利推動其所希望的憲法改革。

因此,若國民議會因為總理強制通過法案,進而提出不信任案,也容易會被前述高門檻而被擋下環顧目前法國國民議會的政黨比例(自 2022 年 6 月起),執政黨共和國前進(La République en Marche)具有 245 席,並未擁有過半席次,但仍為國會最大政黨;其次為新民眾生態與社會聯盟(NUPES)擁有 131 席;此外由瑪麗勒朋所領導的極右派國民聯盟(RN)擁有 89 席,而共和黨則擁有 61 席。

由此可見,以目前的國民議會組成,通過倒閣案需要許多不同的政黨高度集結、一致投票,才能通過門檻,難度可說非常高。

我國憲法有類似的玩法嗎?

為了解決行政權與立法權之間的僵局,我國憲法增修條文規定了「覆議制度」。

簡單來說,行政院如果無法接受立法院決議的法律案、預算案、條約案,得經總統核可,在該決議案送達行政院十日內,移請立法院覆議。

那麼台灣覆議制度與法國憲法強制通過的制度有何異同呢?

首先,不同的部分,覆議案是針對法律案、預算案、條約案,而法國憲法第49條第3項則主要是針對「財政與社會保險資金」法案。

此外,我國的覆議制度是用在立法院「已經通過」的法案,行政院如果認為無法接受,才會提請立法院覆議;相反的,法國憲法的機制,則是針對國民議會「尚未通過」的法案,直接強制讓這樣的法案通過。

至於兩者相似的部分,一部分是總統的參與。按照我國憲法,覆議案的提出需要總統的核可;在法國,強制通過的機制雖未規定須經總統核可,但是總理行使本條權力之前,也須經過部長會議討論與審議────但法國的部長會議是由總統主持,在行使審議的過程中,也會有總統的意志參與其中。

另一部分來說,我國覆議制度與法國機制除了都能解決憲政爭議,同時也可能導致內閣總辭的政治效果。

具體來說,法國總理固然可能面臨倒閣、必須辭職,但我國現行憲法卻只規定「覆議案若失敗,行政院長僅需接受該決議」(但在重要政策的法案爭議中,覆議案不通過,也可能導致行政院長辭職的政治結果)。

結論

法國憲法強制通過法案的機制,是一項特殊且例外的機制;它讓總理繞過了國民議會對法案的討論與投票,直接讓法案通過。

這個機制,剝奪了國民議會的審議權力,且在實務運作上,總理動用的結局皆未失敗;因此,使用這項機制,也必須考慮到後續的輿論與政治效應,使用上必須十分謹慎。

這次總理 Élisabeth Borne 動用這這樣的機制,新民眾生態與社會聯盟(NUPES)與極右派國民聯盟(RN)皆對內閣提出不信任案,然而這兩個不信任案皆未能達到門檻而遭否決。

其中,在 10 月 31 日,在國民聯盟所提不信任的投票中,僅獲得 90 票的支持,遠不及通過倒閣案的過半門檻。由於由於本屆國民議會執政黨並未取得過半席次,在未來的幾年之內,法國總理是否會更頻繁地使用憲法強制通過法案的機制,也值得我們繼續觀察。

【本次主筆】

蔡鎰仲

律師、法國艾克斯馬賽大學博士生。

【本次主筆】

網站主編,王鼎棫

註一:有關法國總理,發動該國憲法第 49 條第 3 項的條件,詳述如後:首先,要經過部長會議的討論與審議,再者,本條項所適用的法案限於:(1)財政法案:指有關會計年度財政的種類、額度、用途、其他國家支出,以及預算與財務的平衡。(2)社會保險資金法案:有關社會保險的財務支出與收入。(3)若使用於其他法案,一個會期僅限一次。

註二:換言之,在 2008 年的修憲之前,行政權可以對於任何審查中的法案使用憲法第 49 條第 3 項,而在修憲後,為了避免過度頻繁地使用第49條第3項,就規定加上限制,限於有關財政與社會保險資金相關法案,才可以直接用這個條文(若在其他種類法案使用,一個會期僅限一次)。自 2008 年修憲以來,憲法第 49 條第 3 項的使用頻率也的確在縮減。

*本專欄「法白國際線」,每週四更新。讓看膩台灣新聞重播的你,多一點選擇。

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