一言不合就強行通過法案？法國總理戰勝國會的秘密武器？｜國際瞭望

法國是雙首長制，且政府對國會負責

法國目前是第五共和，政府運作與制衡的規劃是採取雙首長制──在一國之中，由「總統與總理」二人分別掌理不同的行政權限；台灣在 90 年代修憲時，憲法增修條文即借鏡前述制度，把行政權分給了總統還有行政院長。

有別於法國第三共和與第四共和偏向內閣制的設計，第五共和所訂頒的憲法強化了行政權的權力，讓行政權擁有足以與立法權形成對等與制衡的力量。

與台灣相同的是，法國是由總理與政府閣員，出席國會議事，接受國會議員的監督──包括說明政策方向、接受國會議員的質詢、參與法案的辯論等。因此，我們也能在電視上，在審議重要法案時，看見國會議場內，慷慨的陳詞與激烈的辯論。

總理扳倒國會的終極手段？

在國會議事期間，行政與立法兩權，如果對於法案爭議僵持不下，法國憲法第 49 條第 3 項交給總理一個超級大王牌。

該項規定指出，總理得於部長會議審議後，就有關財政與社會保險資金相關法案的表決（註一），向國民議會承擔政府責任。

於總理動用第 49 條第 3 項後，除非在 24 小時之內，國民議會隨即通過不信任案（請參考法國憲法第49條第2項），否則該項法案即被視為通過。

換句話說，碰到僵局，只要總理動用憲法第 49 條第 3 項，就能在未經投票的情況下，達成法案通過的效果──無論該法案處於何種審查階段，所有討論與辯論都會立刻中止，法案視為通過，等於沒收了國會審議法案的種種權力。

這個機制，對於行政權來說，是一個很好壓制立法權的武器，也很常被作為執政黨對付在野黨的手段。2015 年 6 月，當時的執政黨「社會黨」為國會多數，政府想推動財政改革的相關法案，在國民議會歷經長達 437 小時的辯論未有結果，總理Manuel Valls便動用第 49 條第 3 項讓法案通過。 在第五共和的憲政史上，這項終極武器一共被使用 89 次。

其中，1988 至 1991 年，前總理 Michel Rocard 在共 3 年的任期中，使用了 28 次為最多。另由於本項機制的效力過強，以致 2008 年法國人動用修憲、提高適用門檻，也讓這部改版後的制度迄今 14 年來，目前只使用了 10 次（註二）。

國民議會將如何反擊？

法國憲法規定，國民議會可以在總理發動強制通過法案的的 24 小時內，提起對政府的不信任案；一旦通過，前述視為通過的法案即遭否決，並且政府還必須要辭職負責（請參考法國憲法第 50 條）。

但要通過不信任案容易嗎？這必須回頭從法國憲法來看。首先，國民議會目前共有 577 位議員，必須要先有十分之一的議員聯署（58 位議員），接下來在不信任案提出的48小時之後進行投票。

不信任案的通過，則需要國民議會過半的議員的同意（289 位議員）－這樣的條件是為了避免有心人士利用「簡單多數」加上一些棄權票，就可以輕易把政府倒閣。

由於高門檻的聳立，自 1958 年法國第五共和憲法實施以來，僅有一次成功倒閣的例子（在法國第五共和的憲政史上，尚未出現因為總理強制通過法案，進而成功被倒閣的案例）。

這發生在 1962 年 10 月 5 日，國民議會為對抗戴高樂總統所提出的修憲公投，對當時擔任總理的龐畢度提出不信任案，並以 280 票之贊成票通過倒閣（當時一共有 480 位議員）。

龐畢度政府總辭後，戴高樂總統隨即在 10 月 9 日解散國會；在隨後的國民議會改選中，執政黨獲得勝利，戴高樂總統也順利推動其所希望的憲法改革。

因此，若國民議會因為總理強制通過法案，進而提出不信任案，也容易會被前述高門檻而被擋下環顧目前法國國民議會的政黨比例（自 2022 年 6 月起），執政黨共和國前進（La République en Marche）具有 245 席，並未擁有過半席次，但仍為國會最大政黨；其次為新民眾生態與社會聯盟（NUPES）擁有 131 席；此外由瑪麗勒朋所領導的極右派國民聯盟（RN）擁有 89 席，而共和黨則擁有 61 席。

由此可見，以目前的國民議會組成，通過倒閣案需要許多不同的政黨高度集結、一致投票，才能通過門檻，難度可說非常高。

我國憲法有類似的玩法嗎？

為了解決行政權與立法權之間的僵局，我國憲法增修條文規定了「覆議制度」。

簡單來說，行政院如果無法接受立法院決議的法律案、預算案、條約案，得經總統核可，在該決議案送達行政院十日內，移請立法院覆議。

那麼台灣覆議制度與法國憲法強制通過的制度有何異同呢？

首先，不同的部分，覆議案是針對法律案、預算案、條約案，而法國憲法第49條第3項則主要是針對「財政與社會保險資金」法案。

此外，我國的覆議制度是用在立法院「已經通過」的法案，行政院如果認為無法接受，才會提請立法院覆議；相反的，法國憲法的機制，則是針對國民議會「尚未通過」的法案，直接強制讓這樣的法案通過。

至於兩者相似的部分，一部分是總統的參與。按照我國憲法，覆議案的提出需要總統的核可；在法國，強制通過的機制雖未規定須經總統核可，但是總理行使本條權力之前，也須經過部長會議討論與審議────但法國的部長會議是由總統主持，在行使審議的過程中，也會有總統的意志參與其中。

另一部分來說，我國覆議制度與法國機制除了都能解決憲政爭議，同時也可能導致內閣總辭的政治效果。

具體來說，法國總理固然可能面臨倒閣、必須辭職，但我國現行憲法卻只規定「覆議案若失敗，行政院長僅需接受該決議」（但在重要政策的法案爭議中，覆議案不通過，也可能導致行政院長辭職的政治結果）。

結論

法國憲法強制通過法案的機制，是一項特殊且例外的機制；它讓總理繞過了國民議會對法案的討論與投票，直接讓法案通過。

這個機制，剝奪了國民議會的審議權力，且在實務運作上，總理動用的結局皆未失敗；因此，使用這項機制，也必須考慮到後續的輿論與政治效應，使用上必須十分謹慎。

這次總理 Élisabeth Borne 動用這這樣的機制，新民眾生態與社會聯盟（NUPES）與極右派國民聯盟（RN）皆對內閣提出不信任案，然而這兩個不信任案皆未能達到門檻而遭否決。

其中，在 10 月 31 日，在國民聯盟所提不信任的投票中，僅獲得 90 票的支持，遠不及通過倒閣案的過半門檻。由於由於本屆國民議會執政黨並未取得過半席次，在未來的幾年之內，法國總理是否會更頻繁地使用憲法強制通過法案的機制，也值得我們繼續觀察。

【本次主筆】

蔡鎰仲

律師、法國艾克斯馬賽大學博士生。

【本次主筆】

網站主編，王鼎棫

註一：有關法國總理，發動該國憲法第 49 條第 3 項的條件，詳述如後：首先，要經過部長會議的討論與審議，再者，本條項所適用的法案限於：（1）財政法案：指有關會計年度財政的種類、額度、用途、其他國家支出，以及預算與財務的平衡。（2）社會保險資金法案：有關社會保險的財務支出與收入。（3）若使用於其他法案，一個會期僅限一次。

註二：換言之，在 2008 年的修憲之前，行政權可以對於任何審查中的法案使用憲法第 49 條第 3 項，而在修憲後，為了避免過度頻繁地使用第49條第3項，就規定加上限制，限於有關財政與社會保險資金相關法案，才可以直接用這個條文（若在其他種類法案使用，一個會期僅限一次）。自 2008 年修憲以來，憲法第 49 條第 3 項的使用頻率也的確在縮減。